文世芳:二十世纪八十年代初世界银行对中国的两次考察及影响

选择字号:   本文共阅读 920 次 更新时间:2019-05-12 23:47:02

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文世芳  
各方面的国家机构都可以购置现有和新建企业的股份,这种社会主义合股所有制可以得到进一步加强。”(20)股份制后来成为中国国企改革的重要方向。但是应该指出,考察团提出的“社会主义合股所有制”并非私有化,而是各种机构、利益相关者的制衡,着眼防范和弥补股份制可能削弱国有企业和弱化国家控制力的弊端。

   一个社会要充满活力,必须有浓厚的竞争氛围。企业间的竞争对经济的高效增长有关键意义。考察团认为,中国在加强企业之间竞争方面还需迈出更大步伐,可以通过取消年度生产计划和物资分配制度、取消国内贸易的行政限制、允许新生产者进入某些市场、让更多行业允许个体和集体企业从事经营活动、鼓励淘汰陈旧过时的工艺和产品等方式,进一步营造竞争氛围,不能补贴或保护落后技术而损害优胜劣汰原则。合理的价格制度是让企业良性竞争和社会具有活力的重要方面,但价格的波动又容易引起社会不稳定,因此解除价格控制必须坚定、逐步地进行。解除价格控制可以与逐渐取消年度生产计划和物资分配计划同步进行。但在某些领域的价格改革步骤可以快一点:一是通过行政决定或者市场决定,对大多数种类的能源和其他原材料大幅度提价,以达到节约能源和资源的目的;二是因为农民获得了生产自主权,容易导致盲目性,应该允许农产品价格随供求关系灵活调整以避免某些产品过剩或短缺;三是规定严格的出厂和零售价格之间的差价;四是影响经济活动布局的某些价格应该灵活波动,使得资源朝着预期方向集中。人才的自由流动,也是促进社会活力的重要内容。考察团指出,高度熟练劳动力的短缺会影响中国今后20年的发展。为了减少这种风险,应考虑采取措施把现有高度熟练劳动力分配到最合适岗位,并激发他们的积极性。因此,要允许选择工作的自由和更灵活的工资制度,允许单位自由地、有竞争地招聘和解雇人员。

   根据改革实践,下放投资决策权可以促使管理人员把大胆革新思想同详尽分析、仔细核算和避免浪费等结合起来,好处很多,但是又存在企业作出经济价值不高的投资并忽视对国民经济更有益的投资的严重弊端。对此,考察团认为,在企业动力、竞争和价格方面的改革可以克服这些问题。考察团虽然主张扩大企业自主权和进一步下放投资决策权,但是一再强调国家对投资的主导作用,要加强和改进而不是削弱政府推动经济发展的能力。为了实现这个目的,应根据变化了的体制,一方面熟练掌握、充分利用信贷、税收、价格等间接控制手段;另一方面改进计划工作,通过使用计量模型、计算机、培训计划工作人员来加强计划的科学性。

   传统社会主义经济体制的一个严峻弊端就是管理僵化、效率过低,重点是国有企业。考察团抓住这个关键问题和关键环节,进行政策设计和新管理制度探索,提出很多启发性建议,对中国是极为有益的。考察团强调改革的政府主导性,加强和改善宏观调控能力,也令人印象深刻,这也是后来中国改革的重要特征。

   3.关于社会问题和政策

   考察团认为,中国过去在减轻贫困方面的卓越成就,很大程度上在于土地政策和社会主义所有制、相当普遍地享受到基本教育和基本医疗卫生服务、保证必要的食物摄取量,由此提出一个问题,“过去收到积极效果的政策和机制,是否还能用来实现一个中等收入的中国的社会目标?这些政策和机制是否能适应经济管理体制上出现的变化?”考察团给出的结论为:“在某种程度上,对这两个问题的回答都是‘是’。”(21)同时也指出,因为经济改革和技术活力增强,收入差距很可能扩大,而对价格、工资和就业制度实行经济上有益的改革后,必须对社会政策和机制做出改变和革新。

   效益和公平永远是一对矛盾。考察团认为,为了提高效益,最好不要试图掩盖经济上所必需的收入差距,但是可以采用累进所得税制和对奢侈品征收高额间接税等办法缓和矛盾,防止收入差距过大。最根本的是,革新社会保障制度,制定一项适合中等偏下收入国家的有效的、经济上负担得起的、切实可行的社会保障制度。考察团指出,老龄化和农村扶贫要引起格外关注。中国通过计划生育政策控制人口出生率取得巨大成功,但长期把生育率降到远低于“更替水平”也是不可取的,会加速老龄化、引起劳动力稀缺等问题。到21世纪,老年人比重增加将成为中国一个严重的社会问题。因此,应该在疾病预防、医疗以及保险和资金筹措等方面制定战略方针。为了减少农村的贫困,应该采取措施提高农民收入。对贫困地区,要因地制宜地制定一套相辅相成的措施予以扶持。

   考察团强调要保持和发扬原有体制在维护社会公平、保障人民基本生活需要、公平教育等方面的传统优势,以及要预计和及早预防老龄化问题,是很有前瞻眼光的,今天中国遇到的老龄化问题和计划生育政策的调整,正好印证了这一点。对农村扶贫的建议与当前的精准扶贫也有很大相通之处。

   4.考察结论和政策建议

   通过各种模型、数据的计算、评估和预测,考察团得出的结论是:中国的经济前景将取决于能否成功地调动和有效地使用一切资源,特别是人力资源。这又主要取决于经济管理体制的改革能否成功。经济体制改革取得成功,要求在三方面协调发展:一是更多利用市场调节来鼓励革新和提高效率;二是加强计划工作,间接和直接经济控制相结合;三是改进和推广社会组织机构和政策,以便在市场调节和间接控制可能引起更大不平均和不稳定的情况下保持公平分配,从而维护社会主义基本原则。这三个方面要取得正确的平衡很困难,很多国家改革失败也正是没能处理好这些关系。因此,中国在克服现有体制弱点的过程中,必须防止丧失现有体制的力量,尤其是调动资源和援助贫困者的能力。这并不会阻止中国向前迈进。这也说明,中国的改革要循序渐进,每走一步都要进行试验和评估。东欧国家的经验表明,要稳步前进,尽量在实行市场调节时避免采取判断不当的步骤,以免后来又收回成命或进行行政干预,造成不必要的人心浮动。但是,改革的步骤和速度也不一定是很小很慢的。尽管存在造成失误的较大风险,同时实行一整套根本性的改革措施也许仍不失为最好的办法。

   世界银行1984年的考察是一种目标管理模式,即根据目标预测各种变量,提出针对性措施。这种方式能给中国经济计划和经济社会发展规划制定提供直接借鉴。在第一次考察报告的基础上,考察团再次提出必须防止丧失现有体制的力量;改革要循序渐进,避免冒进政策引起社会问题而损害改革整体进程;要有一整套根本性的改革措施。报告尤其提出改革要取得成功,必须在利用市场提高效益、加强计划增强掌控、改进政策保证公平等三方面协调发展,意义深远。从中国改革开放40年的实践来看,这些原则性意见基本把准了改革的问题和实质,符合改革的需要。用现实来映照历史,从今天来看考察团的报告可见,当前改革中存在的一些问题,正是在这些原则上出现了一定程度的偏差。如何在计划、市场和公平之间寻求平衡,依然是当前改革的重大课题。考察报告在这些方面至今还能给人以深刻启发。

  

   三、世界银行两次考察对中国的影响

  

   改革开放初期,中国刚从经济混乱和封闭状态中走出来,经济基础差、技术落后、资金匮乏、信息闭塞是现代化建设面临的主要难题。世界银行对中国的考察,“除满足了世界银行和中国政府的工作需要,也算破天荒首次由一个国际经济学家团队对中国的经济情况进行透彻分析。依我看来,这标志着中国在对外经济思想开放和吸取国际发展经验方面取得了重大的进步”(22)。它使中国不仅获得援助贷款项目,弥补建设和发展资金缺口,而且吸收了国际上先进的发展理念、知识、经验和技术,锻炼培养了适应现代化需要的经济理论和经济工作人才,树立了中国改革开放新形象。

   (一)为中国获取世界银行贷款和援助奠定基础

   以考察团与中方合作撰写的《中国:社会主义经济的发展》报告为依据,世界银行认为,在规划、设计和实施大项目方面,中国的技术能力强于其他许多借款国,政府部门也愿意学习有助于推动经济快速发展的项目管理方法,中国缺少的是创新能力、成本效益分析、现代化会计准则和管理技术,据此确认中国有资格获得硬贷款和软贷款。正因为有了考察报告的正面评价,1981年中国就获得了第一笔2亿美元的贷款,1984年获得10亿多美元的贷款。

   两次考察的良好合作为中国和世界银行长期合作打下了良好基础。90年代初,世界银行贷款资金是中国引进外资的主要渠道之一。从1993年开始,中国连续五年成为世界银行年度最大贷款国,每年贷款额将近30亿美元,有些年份从世界银行获得的贷款额甚至相当于当年中国利用外商直接投资额的50%以上。在截至2010年的30年里,中国引进世界银行贷款承诺额累计超过478亿美元,贷款规模在世界银行成员国中位居前列,支持建设了326个项目,几乎覆盖中国所有省区市。(23)

   从投资结构上看,世界银行贷款主要用于能源、交通等中国国民经济瓶颈部门,而这些部门和领域恰恰是私人资本不愿进入或者不适宜大规模进入的。世界银行不仅是直接资金提供者,还是基础性和战略性资金的重要支持者,并发挥了引导私人资本投向的作用,有助于中国吸引外资流向投资长、收益慢的领域。

   (二)为中国改革发展提供重要参考和借鉴

   改革开放初期,中共高层十分注重外部经验的借鉴学习。世界银行两次考察的报告是中共高层重要的参考资料,在一些重大决策上注重从报告中吸取经验和智慧。

   对于世界银行第一次考察报告,主抓对外开放的副总理谷牧就反复研读。在1980年12月的全国第二次进出口工作会议上,谷牧在开幕式上讲话指出:“世界银行的一些专家在中国调查后,写了一个考察报告,准备在征求我们意见后正式提出。我花了两个晚上仔细看了这份考察报告的摘要。他们对我们的计划、财政、工农业生产、银行、进出口作了大量的调查工作,提出了意见。当然,关于政治方面的问题,他们搞不清楚,有些莫名其妙的说法,我们提了修改意见。他们接受了。但是关于经济问题,他们有许多见解是值得我们重视的。”他一一列举世界银行报告对中国外贸工作的意见后指出:“他们的意见很有参考价值。”他特别赞同世界银行将对外贸易看作是80年代中国经济“两个有回旋余地”的问题之一,认为应该利用国际上的有利形势,为国民经济发展提供好的“回旋余地”,并对世界银行提出的中国要解决外汇短缺问题,使商品进入国际市场,应当把发展工业制成品出口放在优先地位的观点进行了阐发。中共中央总书记胡耀邦认为,谷牧这个讲话和相关看法“很好”,并为此作了很长一段批示。(24)

   世界银行撰写好第二次经济考察报告后,专门组织讨论团赴华,同中国相关部门负责人和专家学者沟通、讨论,力图使观点更加准确、成熟。1985年3月7日,国务院主要负责人会见了讨论团,表示:“这两份报告是好的文件,对我国第七个五年计划的制定和我国经济发展的长远规划将会起到借鉴作用。”(25)10月13日,他又在会见世界银行代表团时再次表示:“世界银行的朋友们对中国的经济情况进行了考察,先后写过两个调查报告,对我们很有参考价值。”(26)他在外交场合反复强调两个考察报告的重要作用,说明报告确实给中共高层留下深刻印象。在实际工作中,他也重视对世界银行建议的吸收运用,比如他在全国科技工作会议上的讲话中就指出:“世界银行最近关于中国经济的考察报告也说,在中国,大量地不断地采用‘不显眼的’技术,比采用非常先进的技术更重要;缩短同一行业中先进工厂和落后工厂在技术上的差距,比兴建少数最先进的工厂更重要。我认为,这是符合我国现阶段量大面广的企业的情况的。”(27)据此,他提出在引进适用技术和最新技术之间需要掌握的一些基本原则。

中共高层除亲自学习借鉴世界银行的考察报告外,还组织重要的政策决策者和智囊,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《中共党史研究》 2018年03期

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