宋初沿袭唐制，内外官任满一年，为一考，三考为一任。在厉行中央集权的特定政治环境下，宋朝加强了对官吏的考课。太宗、真宗、神宗均发布了考课法，而以神宗熙宁元年（1068年）颁行的《守令四善四最》为代表：“四善”仍为唐时的“德义清谨、公平勤恪为善”。“四最”是“断狱平允、赋入不扰、均役屏盗、劝课农桑、振恤饥穷、导修水利、户籍增衍、整治簿书”。

　　 明朝考课分“考满”与“考察”。前者三年一考，九年三考，分为称职、平常、不称职三等，以定黜陟。后者按八法（贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨）考察内外官吏。京官六年一考为“京察”，外官三年一考，为“外察”。京官四品以上官自陈政之得失，以候上裁。五品以下分别优劣，或降调，或致仕，或闲住为民，具册奏请。对于地方官的考课，称为“大计”。因大计而受处分的官员，永不叙用。结论不当者，可以辩白；任情毁誉失实者，连坐。史称“明兴考课之制，远法唐虞，近酌列代，最为有法”。清朝考课一如明制，但改八法考吏为六法考吏，因贪、酷已属犯罪，故不在考课之列。

　　 历代考课，正如宋人苏洵所说：“有官必有课，有课必有赏罚。有官而无课，是无官也；有课而无赏罚，是无课也。”苏洵此语，虽发自宋朝，但也适用于宋以后的历代王朝。历代考课已成为常态化的治官之法，对于整肃官僚队伍、发挥官吏治国理政的职能起着不可忽视的作用。

　　 监察。监察制度是产生于中华民族文化土壤之上的一项制度，经历了悠久的历史发展过程，形成了完整的制度和严密的法律规范。它的任务是维持国家纲纪、纠正“官邪”、保持官僚队伍的素质、制衡国家机关相互间的关系，同时巡按地方，就便惩贪选贤、改善司法，因而成为皇帝耳目之司，在国家机关中占有重要地位。

　　 秦统一以后，中央设御史府，以御史大夫为长官，御史大夫下设御史中丞。御史大夫为副丞相，实际以御史中丞执掌监察。地方设郡御史，负责监督地方官吏。

　　 汉承秦制，但为了改变外重内轻的局面，汉武帝时，划分全国为十三部监察区，以部刺史为监察官，根据武帝手订的《刺史六条》，监察地方长吏的各种不法行为，尤其严防二千石高官与豪强勾结，形成不利于中央集权的割据势力。

　　 唐朝正式确立了一台三院的监察体制，以御史台为中央最高监察机构，御史台以御史大夫为长官，御史中丞二人为辅佐，御史台以下分设台院、殿院、察院。台院，设治书侍御史六人，执掌纠弹中央百官，参加大理寺审判和推鞫由皇帝交付的案件，以及总判台内杂事。殿院，设殿中侍御史四人，执掌纠察朝仪，巡视京城内外，监督朝会、巡幸、郊祀活动的礼仪，以维护皇帝的尊严。察院，设监察御史十五人，其中三人分察六部，所谓“分察尚书六司，纠其过失”，称为“部察”。余十二人，巡按州县，监察地方官吏。唐朝以“道”为监察区，因此对地方的监察，又称“道察”。道设固定的监察官观察使或采访使，皇帝还经常遣使出巡，就便进行监察。随着中央集权的稳定，唐朝制定适用于地方的《六察法》，将监察对象由高官与豪强势力为主，扩展到全国所有的地方官吏。

　　 宋袭唐制，中央监察制度无大改变，主要变化在地方监察制度。宋朝在地方建立了监司、通判监察体系。监司是由皇帝派到路一级的负责监督地方军、政、财、刑的四个机构，彼此互不统属，直接对皇帝负责。通判是州的监察官，负责监察知州及所部官吏。监司通判监察系统的建立，形成了上下左右涵盖宽广的监察网络，同时还颁行《监司互监法》，使路一级的监察官之间互相监督，以督励监察官尽职尽责。

　　 明朝以都察院取代御史台，同时废除三院，使监察权集中。地方以按察使为主要监察官，后又以督抚掌省一级的监察事务。因此，督抚行使监察权常与按察使矛盾。至清朝，中央监察体制一如明旧，但督抚已作为省级最高长官同时兼都察院右都御史或右副都御使衔，成为名副其实的省级监察官。

　　 明朝以《宪纲条例》作为适用于全国的监察法，内容充实，但头绪繁多、体系凌乱。至清朝，编成《钦定台规》，统一中央和地方的监察法规于其中，分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽察、巡察和通例等八类，既是清朝最重要的一部监察法典，也是中国古代最完备的一部监察法典。

　　 四、良法、贤吏与善治的统一

　　 法有良法与恶法之分，在实践中的效果也有显著之别。在古人的观念中，良法与善法是同一语，其所谈之善法也就是良法。如宋人王安石说：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”至于恶法，不仅不能治国，反而是亡国之渊薮。中国历代王朝的兴亡史都证明了这一点。如商之亡，亡于重刑辟；秦之亡，亡于“偶语《诗》《书》者弃市”，“赭衣塞路，囹圄成市”，如此等等，不一而足。

　　 良法的标志之一：循变协时，变中求稳。早在《尚书·吕刑》中便有“刑罚世轻世重”的记载。《周礼·秋官·大司寇》进一步提出根据不同形势制定和适用不同的法律：“一曰刑新国用轻典，二曰刑平国用中典，三曰刑乱国用重典。”主张变法改制的法家更强调法因时势而变的可变性。韩非说：“故治民无常，唯治为法。法与时转则治，治与世宜则有功……时移而治不易者乱，能治众而禁不变者削。故圣人之治民治，法与时移而禁与能变。”

　　 循变主要在于法的可变性，协时主要在于法律的变化要与进步的社会潮流相适应，中国五千多年的法律就是沿着这个轨迹运行的。历代思想家在指出法的可变性的同时，也注意到保持法的相对稳定性，反对“数变”。唐太宗说：“法令不可数变，数变则烦。”宋人欧阳修说：“言多变则不信，令频改则难从。”

　　 良法的标志之二：平之如水，公正无私。春秋战国时期，面对大变动、大转型的历史趋势，法家提出“以法为治”的主张，反对垄断国家权力的世卿制度和“礼不下庶人，刑不上大夫”的旧体制，强调立法为公，平之如水，公正无私。为了表达法律的公平公正，管仲借用度量衡器以相比拟。他说：“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法。”又说：“法律政令者，吏民规矩绳墨也。”东汉许慎著《说文解字》对“灋（通‘法’）”字作如下解释：“灋，刑也，平之如水，从水。廌，所以触不直者去之，从去。”许慎的解释广为后人取法，影响深远。

　　 为了做到执法无私，一断于法，主持变法的商鞅宣布：“刑无等级，自卿相、将军以至大夫、庶人，有不从王令，犯国禁，乱上制者，罪死不赦。”慎到说：“法之功，莫大使私不行”，“今立法而行私，是私与法争，其乱甚于无法。”蜀汉诸葛亮曾说：“吾心如秤，不能为人作轻重。”后世多以执法无私作为评价清官、贤吏的标准。

　　 良法的标志之三：简而能禁，使人易知。唐贞观初年，太宗鉴于隋末法令滋彰、人难尽悉，提出“简约易知”为立法原则，并且敕令长孙无忌、房玄龄等修律官，“斟酌今古，除烦去弊”。史载“玄龄等遂与法司定律五百条，分为十二卷”。唐玄宗时，晋陵尉杨相如从历代法律实施的成败得失中总结出“法贵简而能禁，罚贵轻而必行”的经验，并以此建言，得到玄宗的赞赏。明末清初思想家王夫之也赞赏此说：“洵知治道之言乎！”朱元璋在吴元年（1367年）十月大臣拟议律令时，严肃指出：“法贵简当，使人易晓。若条绪繁多，或一事两端，可轻可重，吏得因缘为奸，非法意也。”因此《明史·刑法志》说“大抵明律视唐简核”。

　　 良法的标志之四：洽于民心，反映民意。西周灭商以后，周公深切感到商之所以“坠厥命”，就在于“失民”。因此他叮嘱周人，“人无于水监，当于民监”。这就是说，统治者不要把水当作镜子，而是要把民意当作镜子。

　　 春秋战国之际，社会的大变动，兼并战争的连年不绝，进一步突显了民的作用。诸子百家纷纷倡导利民、惠民之说，以期得到民的拥护。孔子说：“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”商鞅变法之所以获得成功，就在于他所推行的“为田开阡陌封疆”的土地立法、重农抑商的经济立法、奖励耕战实行军功爵的军事立法、推行一家一户为生产单位的社会立法等，在当时得到了民的支持。《大明律》制定后，朱元璋唯恐民众不能周知，命大理卿周祯等制定《律令直解》作为官方的解律之作。他览之甚喜，说：“吾民可以寡过矣。”总之，洽于民心之法一定是利民、惠民之法，既有利于民的生产、生活的需要，也为民的再生产，甚至是扩大再生产提供了必要条件。

　　 然而，只凭良法，还不足以实现善治。孟子说“徒法不能以自行”，法律制定得再好，也只是停留在纸面上的规范，只有变成实际才能发挥应有的作用。因此，在良法与善治之间，需要贤吏加以沟通。贤吏是执法者，又是运用法律推行善治的执行者。汉文帝时，张释之违背皇帝的意志，依法判处冲犯御驾的案件，得到上下赞许，流风所及，有助于文景之治的出现；唐时，戴胄不按敕令行事，依法断案，得到太宗的肯定，促进了贞观法制的实施。白居易说：“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其刑善，无乃难乎？”可见，良法是构建善治的条件，又是善治所追求的目标。良法、贤吏、善治三者互相联结，共同为治，三个方面统一而不可分。

　　 中华法文化经历五千多年的发展，从未中断，凝聚了中华民族的智慧和伟大创造力，其内容不仅丰富，有些还具有传世价值。需要注意的是，我国古代法文化既有丰富的治国理政的好经验，也带有明显的历史和阶级局限，其中也有不少封建糟粕。我们今天总结和借鉴中国古代法文化，就是要弘扬中华法文化优秀传统，为建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家提供历史智慧。

　　 作者：中国政法大学终身教授、法律史学研究院名誉院长