吕凤国 苏福:论环境民事公益诉讼案件执行制度的建构

选择字号:   本文共阅读 143 次 更新时间:2019-03-26 07:23:21

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吕凤国   苏福:  
依法监督程序缺失

   保护生态环境,促进科学发展,是环境民事公益诉讼的重要目标。而促进和保障环境民事公益诉讼案件的科学高效、全面客观的执行,至关重要的一项核心内容即是对环境生态修复资金的科学使用并使之达到预期设定的效果,这样才能确保环境民事公益诉讼案件的诉讼目的的真正实现。在现行实践中,生态环境修复资金的使用,主要有政府运行、法院主导、专项资金、慈善信托等模式,管理较为混乱,使用相当无序。一方面,执行财产归属不一,无操作规则可依。大致可以分为以下几种情况:第一种,法院判决将生态环境修复费用支付给国库。比如,广东省环境保护基金会与焦云水污染责任纠纷一案,焦云上缴赔偿款至国库并用于生态环境的修复。[9]第二种,在当地设立了公益金或者基金账户时,法院一般均判决向基金账户支付。比如在荆州市沙市区检察院与刘良福水污染责任纠纷环境公益诉讼一案中,法院判决刘良福将赔偿款付至荆州市沙市区财政局环保专用账户,用于修复被损害的生态环境。[10]第三种,模糊处理,判决被告向法院指定的账户支付。比如,在新安化工案中法院判决被告将环境污染治理费用打入法院指定的账户,用于环境修复治理工作。[11]另一方面,财产监管制度缺乏,赔偿金使用的检查监督不到位。尽管《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在第26条对环境保护监督管理部门赋予了在环境民事公益诉讼案件中就可就调解与和解进行部分监督,但仍未明确对执行财产管理、使用、检验等环节的检查监督的问题。赔偿金执行到位后,其管理和使用就存在有检查监督不能到位的地方。如,被破坏林地生态环境恢复治理的修复工程以何种方式来确定,执行赔偿金在修复工程中的收支账目及核算公示的职责主体是谁,赔偿金在修复工程后若如有剩余又当是如何处理等问题,都是需要进一步明确和具体。而当前,职能监督的现实缺位,则是有可能无法实践保护法益的目的。

   (三)执行联动机制缺失,进一步放大执行难

   环境民事公益诉讼案件的顺利执行,不仅需要司法、行政及相关组织的全面积极参与,还需要侵权人积极主动的履行生效法律文书所确定的义务,其中,生态环境的修复工程还离不开专业知识、专业机构和专业人员的加入。因此,环境民事公益诉讼案件的顺利执行是一个复杂的系统性工程。受社会信用体系不完善、外部干扰客观存在、执行体制机制不健全等因素制约,“执行难”既是我国司法实践面临的客观现实,更是全国法院正致力于破解的一大难题。生态环境损害后的修复工程,难度大、费用高、周期长,因此,环境民事公益诉讼案件的特殊性使其不仅面临一般案件执行所面临的“难”,还面临环境民事公益案件执行遭遇的独特的“难”,“难”“难”叠加,“难”上加“难”。如果仅仅依靠人民法院力量,囿于传统执行思维,拘泥于现行执行规定,环境民事公益诉讼案件的执行将困难重重,有时甚至陷入“寸步难行”的境地。

  

   三、环境民事公益诉讼案件执行制度的建构

  

   在被执行人有履行能力的情况下,生效法律文书一旦无法执行,不但会打击希望通过诉讼活动维护合法权益、获得法律救济的当事人的司法信心,而且会严重损害司法权威。环境民事公益诉讼案件的执行,不仅关系到司法权威,更关系到“美丽中国”的进程。建立完善的、可操作性强的环境民事公益诉讼案件执行的体制、机制,是健全我国环境民事公益诉讼制度的紧迫任务。当务之急要重点抓好以下4项工作。

   (一)采取依申请启动执行的方式

   执行申请人负有向人民法院提供被执行人的财产状况或线索、配合人民法院实施执行行为等义务,并享有提出、变更、放弃执行请求等权利,不仅是执行程序的启动者,还是裁判得以履行的推动者。理想的执行程序启动主体应当是执行申请人。加之,环境民事公益诉讼救济的是公共利益,既非个人利益,也非国家利益。并且,从国外的情况来看,这类法律文书往往是由代表国家的专门机构,如美国的司法部、法国的检察机关等提出执行申请。因此,我国的环境民事公益诉讼案件,也应由人民法院依职权启动变成依当事人申请而启动,“谁起诉谁申请执行”。为加快审判和执行环境资源案件,妥善处理环境公益诉讼案件的申请执行主体缺位、案件执行推动和监督缺乏等问题,应当明确赋予环境民事公益诉讼的起诉人作为受害群体代表,其在环境侵权人拒不履行生效法律文书所确定义务的情况下,应当享有向人民法院申请强制执行的权利,同时,其享有向执行法院提供被执行人财产线索、表达合法正当诉求、协助推动执行等权利和义务。人民法院依法受理执行后,执行法官应当依职权全面调查侵权人作为被执行人的财产状况,穷尽纳入失信被执行人名单、罚款、拘留、追究拒不执行判决裁定罪等强制措施,依法采取查控、变价财产的执行措施,最大限度促进执行兑现,防止生效裁判成为只是写在纸上的“空白支票”。在执行过程中,执行申请人在充分听取、集中所代表的受害者群体共同意愿的基础上,作为环境受害者群体的代言人监督执行工作的推进、适度处分诉讼权利和实体权利。

   (二)健全财产执行及监管规范

   保障环境民事公益诉讼生态环境修复金、损失赔偿金等的顺利执行到位,是环境民事公益诉讼案件执行完毕,诉讼目的得以实现的重要表现,是对激励社会各方全面参与环境公益诉讼的强力支持。当环境民事公益诉讼案件的判项为生态环境修复金、损失赔偿金时,执行法院应当依据案件不同情况,分类别进行差异化处理:个人造成环境污染并承担赔偿责任的,在保障其个人及所扶养家属生存生活的基本前提下,可将其限制高消费,纳入失信被执行人名单,通过加大执行力度,强化执行措施,确保赔偿金执行到位。如系公司法人或者其他组织造成环境污染并承担赔偿责任的,则应当综合考虑执行措施,综合施策,对症下药。首先是科学客观地评估该公司法人或者其他组织停止环境污染、终止环境破坏的可行性,以及由此所造成的经济损失及合理成本,并按照其经营状况设定相应比例的限制金额,同时,还应当提前布置相应的执行预案。如果生态环境损害赔偿金和修复金不超过合理成本及相应比例的限制金额,且停止环境污染、终止环境破坏是切实可行性的,则表明该公司法人或者其他组织在承担赔偿责任、保护生态环境的同时,还具备进一步生存和持续性发展的经营能力,为此,在执行该种情形下的公司法人或者其他组织,如其不能全额履行赔偿给付义务,则可以考虑在停止环境污染、终止环境破坏的条件下,允许其继续从事生产经营活动,并将其的生产经营收入按照相应比例作为执行提取的对象。但是如果生态环境损害赔偿金和修复金将超过合理成本及相应比例的限制金额,或者停止环境污染、终止环境破坏在技术上并不具有切实的可行性,则表明该公司法人或者其他组织在承担赔偿责任、保护生态环境的同时,已经不再具备进一步生存和持续性发展的经营能力,为此,在执行该种情形下的公司法人或者其他组织,则应当通过相关主管部门吊销其生产经营许可并对其强制进行破产清算,使其彻底丧失破坏生态环境的主体和能力。环境公益诉讼案件的执行必须强化执行措施,加大执行力度,确保执行兑现,切实让环境侵权人承担起相应的违法成本,才能有效降低环境侵权人的违法可能性,同时对社会各方主体产生强大的警示提醒作用,从而预防破坏生态环境的违法犯罪。

   鉴于环境民事公益诉讼的核心目标在于对环境的污染防治和生态修复,人民法院强制执行到位的款项在于对生态环境防治和修复所支出的相关费用进行相应的弥补,对生态环境修复金、损失赔偿金等财产的有效监管至关重要,应当明确:人民法院执行到位生态环境修复资金和损失赔偿金后,应当交由环境公益性“有关组织”成立的专项基金管理;与此同时,建立完善生态环境修复资金和损失赔偿金使用规范,确保环境公益性“有关组织”在有关部门的监督下专款专用,“用到关键处”,达到最佳效果。尤其是,在案件执行中,鉴于《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条所确定的“将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”具有较强技术性的工作,如对大气、水体、土壤及固体废弃物等生态环境的改善和修复,以及对自然生态系统破坏后的恢复与重建,执行法院应当采取招标的方式确定代履行人,争取以“最小的付出”获得“最大的效应”。

   (三)建立常态化的执行联动机制

   与传统民事执行案件相比,环境民事公益诉讼案件执行的多元性、艰巨性更需建立常态化的执行联动机制,群策群力达致执行目的。建立常态化的执行联动机制应当从以下几个方面入手。首先,由于被执行人对其财产可能存在转移、隐匿和处分等规避执行的行为,加之社会经济活动的广泛和复杂,因此,将查找被执行人财产线索的义务赋予执行申请人承担或者仅由人民法院依职权查找被执行人财产线索,均难以达到好的实际效果,必须切实加强社会各方面的参与、协调和配合。执行程序启动后,执行法院依法有权向被执行人、有关部门、其他组织或公民个人调查和了解被执行人的财产状况及财产线索。其次,健全多部门联席会议制度。检察院、环境行政执法机关、环保组织和公安机关定期召开常态化的联动会议,互通案件相关信息,协调疑难问题。第三,建立环境联动执行办事机构。审判机关、检察机关、公安机关、环境保护行政主管机关、环保组织要明确负责环境联动执法工作的常设机构及联络人员,实行资源共享、信息畅通,日常沟通和协调环境公益诉讼案件的执行。

   (四)强化对执行的检察监督

   我国《民事诉讼法》235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”检察机关不仅具有环境公益诉讼的主体资格,还是我国法律监督机关。因此,对于环境民事公益诉讼案件的执行,人民检察院享有依法监督的权力。一方面,对于法院执行中存在有执行不力、拖延执行、选择执行或者怠于执行的,检察机关有权发出检察建议,督促法院加大执行力度、强化执行措施、提高执行效率,最大限度实现生效法律文书所确定的义务,最大限度实现环境民事公益诉讼救济目的。另一方面,检查监督并有效确保生态修复金能如实用于生态环境的改善和修复,如生态修复资金在使用中存在“跑冒漏滴”的情形,或者生态修复未能达到预期效果,检察机关可以向有关部门提出司法建议。具有《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》184条及第505条规定情形的,可以建议执行法院重新予以罚款、拘留。鉴于环境生态修复工程的庞大性、专业性和复杂性,因此,必须制定科学具体、合理可行的实施方案来保证环境生态修复工程的顺利推进。环境生态修复实施方案能否严格落实在一定程度上决定了环境公益诉讼案件执行目标的最终实现。因此,对于环境生态修复方案的实施情况,检察机关确有必要进行追踪检查和验收监督,通过落实全程跟踪、定期巡查、执行回访等制度机制,促使修复方案真实有效并实施完毕,从而全面实现环境公益诉讼案件的执行目的。

  

   结语

   环境民事公益诉讼案件执行制度,目前理论研究和司法实践均处于探索阶段,制度建设尚停留在粗线条的框架内容和原则规定上。随着“美丽中国”建设进程的不断推进,环境保护已上升为国家战略,环境民事公益诉讼案件的执行也将日益增多。“工欲善其事必先利其器”,只有不断健全完善环境民事公益执行制度,严格执行生效环境民事公益诉讼法律文书,才能使环境民事公益诉讼产生蓬勃活力,并通过司法实践中的保障和推动,使其真正成为生态环境保护的强大支撑。

  

   【注释】 *吕凤国,重庆市高级人民法院执行局执行管理处副处长,四级高级法官;苏福,重庆市高级人民法院执行局副局长、执行裁决处处长,三级高级法官,法学博士。

   [1]吕忠梅:“新时代环境法学研究思考”,载《中国政法大学学报》2018年第4期。

   [2]王灿发主编、冯嘉副主编:《中国环境诉讼——典型案例与评析》,中国政法大学出版社2015年版,第11页。

   [3]从中国知网检索情况看,目前专门研究环境民事公益诉讼案件执行的文章主要有:杨晓婉、刘永鑫、徐静柳:“环境民事公益诉讼的执行问题研究—以全国首例环境公益诉讼案的执行为视角”,载《林业经济》2016年第6期;迟晓燕:“行政公益附带民事公益诉讼的诉讼请求及执行”,载《中国检察官》2017年第9期。相关著述较少。

   [4]张宝:《环境侵权的解释论》,中国政法大学出版社2015年版,第234页。

   [5]参见陈海蒿:“中国环境法治中的政党、国家与社会”,载《法学评论》2018年第3期。

   [6]参见沈德咏主编:《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》,人民法院出版社2016年版,第13页。

   [7]谭秋桂:《民事执行法学(第三版)》北京大学出版社2015年版,第174页。

   [8]同注[2]。

   [9]参见广东省广州市中级人民法院(2016)粤01民初51号民事判决书,案例来源为中国裁判文书网,下同。

   [10]参见湖北省荆州市沙市区人民法院(2016)鄂1002,民初1947号民事判决书。

   [11]参见山东省东营市中级人民法院(2015)东环保民初字第1号民事判决书。

   【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2018年 【期号】 1

  

  

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本文责编:陈冬冬
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