贺凯:美国印太战略实质与中国的制度制衡

——一种基于国际关系理论的政策分析
选择字号:   本文共阅读 1479 次 更新时间:2019-03-23 23:01:05

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贺凯  
美国仍然会继续选择推进印太机制,以达到借助制度安排和盟友协作来约束中国的目的。印太机制的继续发展可能从三方面给中国崛起设置障碍。其一,美国和日本已经表示,印太机制国家中的合作可能包括在地区发展中国家基础设施方面的融资和建设。如果印太机制向基础设施建设方向发展,将与中国“一带一路”的建设和投资形成竞争。这种竞争可以是良性的,但无疑给中国与“一带一路”沿线国家的合作增加了不必要的难度。此外,在经济领域,印太机制也有向小自由贸易区发展的可能,其合作模式可能是美、加、墨重新签订的北美自贸区的形式。印太自贸区一旦形成,极有可能对中国对外贸易产生冲击。其二,印太机制内国家可能不断升级安全合作。如上所述,“四国安全对话”在2017年已经重启,而且海洋安全方面的合作不断深化,联合军演时有发生。此外,这四个国家可能会在南海和东海海洋权益与领土争端问题上,加强协商、统一立场,甚至集体行动。比如,如果这四国或者印太机制的三国在南海实现联合巡航,可能会严重挑战中国在南海的正常权益。

  

   其三,如果印太机制不断扩大,地区一些重要国家可能会加入,比如印度尼西亚。出于印太机制可能对东盟在地区合作和地区多边主义发展中的领导地位造成挑战的考量,东盟在整体层面对印太机制的疑虑较多,以观望为主。但是,作为东盟潜在领导国的印度尼西亚却对“印太”这个地缘概念及其战略意义非常重现。其领导人寄希望于印尼能在印太机制的建设中发挥重要作用,以提升其在地区事务中的领导地位。因此,在印尼和一些亲美东盟国家(如新加坡)的运作下,不排除东盟改变其排斥印太机制的态度。如果东盟集体靠近印太机制,中国在地区事务中很有可能被孤立,或者被边缘化。

  

三、中国应对印太战略的制度制衡选项


   面对中国持续快速崛起,奥巴马和特朗普时期的美国分别尝试通过“跨太平洋伙伴关系协议”和印太机制对中国进行排他性制度制衡,但尚未上升到全面对抗和军事制衡的地步。为了化解这种排他性制度安排对中国崛起造成的阻碍,本文依据制度制衡理论提出三项政策建议。

  

   首先,采取分化政策,瓦解印太机制内合作的形成和升级。现在中国国内有一种观点,认为印度是印太地区合作的关键。因此只要做好印度的工作,中国面临的来自美国的印太战略压力即可不攻自破。中印关系的缓和的确会削弱美国印太战略对中国的压力。然而,如果仅仅依靠缓和中印关系,中国的应对政策就会显得太过被动和单一。中印关系的缓和不仅仅依靠中国单方面的努力,另外将所有希望都放在印度态度的转变之上,中国可能要付出不必要的让步和代价。印度领导人也明白其在美国印太战略和印太地缘政治中的重要性,因此极可能在战略上两面逢源,在中美之间不但寻找战略平衡还会从双方赚取战略好处和战略资源。因此,中国的分化战略不能以印度为中心。相反,中国要广撒网,积极发展与日本和澳大利亚的双边关系。

  

   2018年10月底,安倍成功访华,中日关系积极改善。安倍是印太概念的倡导者,也是四国基础设施投资基金以及“四国安全对话”的牵头人。改善与日关系,将会缓解中国在印太地区的压力。2018年11月初,澳大利亚新外长也访问北京,希望改善与中国的双边关系。2019年澳大利亚将迎来大选,如果目前的在野党工党上台,由于经济上的压力,可能进一步寻求改善与中国的关系。这将是中国分化印太机制压力的最好时机。中国应该明确反对排他性“四国安全对话”的进一步发展。2008年,来自于澳大利亚工党的陆克文曾经因为中国的反对,主动退出美国所倡导的“四国安全对话”,这导致“四国安全对话”机制停摆长达10年之久。虽然中国不必寄希望促使澳大利亚新政府主动退出“四国安全对话”机制的历史重演,但也应该借澳大利亚政府急于修复对华关系的契机,有效地削弱“四国安全对话”的进一步发展。

  

   其次,中国应主动出击,以相应的制度制衡战略来化解美国印太战略和“四国安全对话”的压力。中国可以进一步加强与东盟的关系。近年来,东盟的战略地位在大国竞争中似乎有些下降,这也是为什么印度尼西亚考虑与美国的印太战略接轨,以实现其超越东盟的地区领导目的。然而,需要指出的是,东盟大部分国家对印太概念和印太战略表现冷淡。所以中国应主动加强与东盟的关系,并帮助东盟重新拾起领导地区多边机制建设的信心。加强与东盟的合作,中国就要在南海的行动上有所缓和,与东盟早日签署“南海行为准则”,提升与东盟的战略互信,加强东盟“10+3”、东盟“10+1”、东盟地区论坛以及东亚峰会在地区多边机制中的重要作用。通过活跃和提升这些已有多边机制的作用,中国可以成功削弱和限制美国印太战略的地区建设,尤其是“四国安全对话”在地区安全事务中的影响。这是制度制衡战略中“制度间制衡”的战略应用。

  

   最后,中国还应该主动联合东盟一些国家的力量,提出加入“四国安全对话”机制,并扩大印太机制。这是依据包容性(参与性)制度制衡理论所制定的战略应用。通过扩大安全对话的范围和参与程度,中国一方面可以参与协商议题的制定和讨论范围的限定,有利调控安全对话对中国的影响和压力。另一方面,越多的国家参与就越会削弱美国在安全对话中的重要性和控制力。对于美日提出的建立印太基础设施建设基金,中国应积极支持。安倍访华的一个外交成果就是中日双方达成了在第三国进行基建合作的意向。所以,中国不应排斥或反对美国与其盟国所倡导的在基础设施项目上的投资。相反,中国可以考虑将“一带一路”与印太机制接轨,通过美国和日本的资金和管理经验,分散中国单独投资基础设施建设的风险。可以参考中国建设亚洲基础设施投资银行的经验,逐渐实现中国基础设施建设上的多边化和国际化,这样可以规避西方在“一带一路”项目上的无端指责和指手画脚,并增强中国在多边机制和全球治理中的领导经验。

  

   美国及其盟国所倡导的印太地缘概念及其相关的印太战略已经导致中国所面临的地区安全格局发生重大变化。由于中美之间不可调和的结构性矛盾,美国已经将中国视为最主要的“竞争对手”。特朗普发动的贸易战仅仅是中美全面对抗的开始。美国还将在其他方面对中国的崛起进行遏制和打压。由于目前中美在经济和贸易上还具有高度的相互依存,美国及其盟国对以军事手段遏制中国的战略还有所顾忌。因此,中国需要积极开放经济领域,不断加深与美国及世界其他各国的经济相互依存,这样才能避免中美两国陷入美苏形式的“新冷战”。

  

   然而,经济相互依存的深化并不能从根本上化解中美之间的战略竞争。美国所倡导的印太战略实际上是美国及其盟国对中国崛起实施的排他性制度制衡。其目的是通过美、日、澳、印在印太机制中的实施的经济和安全合作,制衡和限制中国不断增长的地区影响力。这种排他性制度制衡不但可能会让中国在地区外交中深陷孤立境地,而且可能产生地区连带作用,鼓励一些与中国有矛盾和争端的国家主动挑战中国。因此,中国应尽早做好战略上的准备,防范美国印太战略对中国在地区安全和经济合作上的负面影响。

  

   从制度竞争理论出发,中国应考虑机制分化策略,通过改善与印度、日本及澳大利亚的双边关系,实现瓦解美国的印太集结。同时,中国需考虑加强与东盟的关系,通过大力支持以东盟为主的亚太多边机制建设,来削弱以美国为主的印太机制。这是制度制衡理论中制度间制衡的战略应用。最后,中国可以实施包容性制度制衡战略,通过主动参与和加入印太机制的建设,来弱化印太机制中对华的针对性并化解敌意。通过扩大“四方安全对话”,中国可以积极影响地区安全议程的制定和实施。如果中国可以将“一带一路”倡议与印太机制中的基础设施建设基金项目相结合,这不但可以促进中国“一带一路”项目逐渐走向国际化和多边化,还可以提升中国在全球治理中的地位和影响。虽然中美关系面临结构性的矛盾,由于核武器的相互威慑,以及经济相互依赖所产生的高价成本,使得直接的军事冲突的可能性较低。所以,制度制衡将是美国与中国进行战略博弈的主要形式,而围绕印太所进行的各种形式的制度制衡,将是影响中国在地区以及世界范围内能否实现和平崛起的关键。

  

   作者:贺凯(作者为澳大利亚格里菲斯大学亚洲研究所教授,南开大学周恩来政府管理学院讲座教授)

  

  

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文章来源:《现代国际关系》2019年第1期

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