肖河:国际私营安保治理与中国海外利益保护

选择字号:   本文共阅读 511 次 更新时间:2019-03-03 00:07:44

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肖河  

   对于市场化的海外安保而言,并非所有类型的安全需求都能转化为有效的市场需求。当前对中国海外安保市场规模的测算主要是根据中国海外投资额乘以安保开支系数而来。通常认为海外安保开支一般应占总投资的10%-20%,在阿富汗、巴基斯坦等高风险国家比例则可能更高。(88)例如,2014年中国对外非金融类直接投资为1180.2亿美元,(89)因此海外市场规模也被估算为115亿美元。(90)但是问题在于中国海外投资的整体利润率低于正常市场水平。据国资委统计,所有中国企业的海外项目中盈利可观的只有13%,39%为基本盈利,24%为收支持平,亏损率则为24%。(91)在利润收入上,2014年107家央企共实现4.6万亿元的海外营收,但是利润总额只占央企总体的8.6%。(92)鉴于2014年前三季度央企累计实现利润为1.1万亿元,(93)那么按比例估算全年的海外利润应当不超过1200亿元。这表明中国的海外投资虽然规模庞大,但是利润空间较低,有效的国际私营安保需求不大。

   由于利润考核的压力,中国国有企业中采购国际私营安保服务较多的是石油、航运等单位项目额巨大的产业部门。典型代表如中石油、中石化和中远航运,其中后者更是在连续亏损的状态下花费1200万美元用于购买武装护航。(94)除此以外,乐于在海外采购私营安保服务的还有金融机构,其原因在于银行必须按比例投入安保服务费,例如中国工商银行在2015年就花费了55亿元的安保支出。此类规定让少数国有企业得以在金额和方式上增加市场化的国际安保支出。但是其他大部分企业只能根据2010年发布的《境外中资企业机构和人员安全管理规定》中“谁派出、谁负责”“不培训、不派出”的原则在国内采购基本的安全培训或者风险评估服务。(95)

   按照一般的市场运营规律,风险和收益应当成正比,庞大的安全风险和需求必然意味着同样规模的利润空间。但是中国拓展海外利益的“非市场性”却导致了海外安全需求与可承担的安保支出“脱节”,这使得庞大的安全需求无法遵循一般市场规律支撑中国自身国际私营安保部门的发展。

   总体而言,当前中国强烈的海外安全需求和国际私营安保部门的缓慢发展之间的矛盾反映了深层的结构问题。这一鸿沟的存在说明中国政府和学术界虽然从现实层面看到了国际私营安保的国际地位变化和价值,但是并没有真正理解其深层次的效率和合法性来源。因此,无论是在国内规制还是国际治理中,中国都未能显著改变既有观念和路径,“改革”和“开放”的进程均较为缓慢。这一矛盾也表明中国很难在保持旧有国内结构的前提下利用国际私营安保这一新式安全工具。如果继续沿着上述路径发展下去,中国的国际私营安保部门将始终难以发展,中国海外安全需求和供给之间的鸿沟也将继续加深。

  

   四 结论:构建与现代国际私营安保匹配的国内体系

  

   利用国际私营安保是在中国海外利益空前发展新时代保护自身的新途径。经过二战后70多年的全球发展和21世纪以来相关国际治理进程的推进,其经济效率高、合作成本低的优点日益显著,其合法性存疑、政治敏感度较高的主要缺陷也得到了显著改善。但是中国的现实发展证明,要想有效利用这一新工具,必须具备让其优势得以发挥的条件。如果中国政府和产业部门不能转变安全观念,不能在了解、遵循既有国际治理原则的基础上实现外向化,如果中国的海外利益拓展不能符合一般的市场经济规律,那么不仅上述优势难以发挥,还可能会损害中国增强自身海外利益保护的努力。相反,积极参与国际私营安保的治理进程、革新中国的海外安全观既有助于利用这一新型安全工具,也会推动中国的整体外向型机制建设。据此,本文尝试就参与国际私营安保治理和增强中国的海外利益保护提出两点建议。

   (一)构建与国际治理趋势相匹配的国际私营安保部门

   中国早在2008年就签署了《蒙特勒文件》并成为其初始成员国。但是从中国在相关议题上一直支持制定有法律约束力的国际公约的立场来看,中国加入该文件的主要目的还是展现国际道义责任,而非为本国国际私营安保部门的发展争取国际话语权。事实上,当前中国政府虽然放开了国际私营安保产业的发展,但是出于观念、政策和制度的惯性,中国国内对于利用国际私营安保仍然存有较大疑虑,更遑论深度参与国际治理进程。就国际私营安保本身而言,中国应当尝试接受当前国际社会在国家安全职能上的新认识,将前者视为正常的国家经济部门和国际政策工具。关键是要认识到国际私营安保虽然可以为中国维护海外利益的努力服务,但是其本身并不应当是中国政府的衍生分支或者半官方机构。相反,国际私营安保的有效性恰恰是建立在其独立的市场主体地位之上。正如全球安全聚合这一概念所阐释的那样,只有中国主动打破一元化的安全供给体系,才有可能向海外释放出更为灵活的“中国元素”。后者才可能在海外与其他安全资源结合起来,真正帮助中国突破海外利益保护中的诸多困境。

   诚然,利用国际私营安保确实存在一定的政治和外交风险,推进安全职能变革也会产生管理成本,但是从国际治理的实践来看,包括联合国、欧盟在内的权威性国际组织已经正式确认了其合法性、逐步确立了治理标准。因此,只要切实履行好现有国际规约中的监管责任,广泛利用国际私营安保公司恰恰体现了中国在海外利益保护中的国际合规性。更何况,按现有趋势来看,国际私营安保部门的发展越慢、参与国际治理体系的时间越晚,中国政府和产业部门在新型国际安全治理环境下的活动能力就越差。例如,美国国防部早已建立了完善的监管制度,定期派遣官员赴东道国对海外安全承包商进行实地监督,他们直接向国防部汇报承包商的活动是否合规。(96)联合国更是制定了严格的每日和月度报告制度,并将武器弹药的持有、储存以及使用作为关键审查内容。(97)以此而言,中国政府当前还没有能力和经验来充分履行《蒙特勒文件》所规定的各类监督责任,这必然会损害中国利用其维护自身海外利益的效果。(98)因此,中国社会应当及时转变观念,借鉴已有的国际经验和治理成果提高政府作为“全球安全网络节点”的新型安全能力。

   如果在国际私营安保领域延续“政府主导”的发展思路,加强直接行政干预,不仅会导致中国难以在海外获得有效的多元化安全供给,还会刺激中国国际私营安保部门的不良发展。固然,人为干预市场的做法可能会在短期内创造出相当程度的市场空间或者实现产业的“有序发展”,但是这并不能提高中国迫切需要的海外安全供给能力。在全球安全结构已经发生变化的条件下,强化或者维持政府在海外安全供给中的主导作用并不能实质改善中国的安全环境,反而可能产生新的问题。其最终结果可能一方面会让中国的国际私营安保部门更多地依附于国有企业的大型海外项目,妨碍其业务的多元化、国际化和本地化,丧失在国际市场的竞争力;另一方面,则会让它们更多地依附于国资委、公安部等政府权力部门,丧失自身在海外活动中灵活的非政治性。可以说,如果没有合理的观念和体系改革,不仅无法催生出能够满足保护中国海外利益需求、具备国际竞争力的国际私人安保部门,还可能产生新的国内治理问题。

   因此,中国应当通过融入国际私营安保治理进程来减弱既有观念和国内结构的负面影响。其具体举措应当是在不扭曲正常市场机制的情况下,给予国际私营安保产业以适当支持。例如,政府可以通过双边外交协助解决国际私营安保部门的员工海外派遣问题,将国际私营安保部门纳入“一带一路”倡议的产业支持名单,鼓励保险公司与海外安保部门合作等。概而言之,中国的国际私营安保部门存在底子薄、基础差的现实,在短期内不可能完全满足中国在海外的迫切安全需求。在产业发展的萌芽期,中国政府和“走出去”的产业部门仍然应当充分利用国际市场、适应国际规则,防止既有国内结构对市场机制的潜在负面影响,为中国海外安全的需求、供给和监管方积累相关经验和能力。

   (二)构建与海外利益拓展相匹配的国内治理机制

   应当承认,中国的国际私营安保部门不可能脱离中国的整体海外利益拓展而孤立存在,其顺利成长也离不开海外中国的健康发展。很难想象在中国的海外利益发展存在结构性缺陷的情况下,国际私营安保部门能够独善其身。正如前文所述,假使中国的国有企业在国家政策的引导下投资高风险国家,同时又面临迅速产生利润的压力,那么它们的巨大安全需求就很难按照市场规律转化为有效的海外安保市场。如果失去这一市场的有效支持,中国的国际私营安保部门很难获得足够的发展空间。因此这一“外部”问题同样需要及时解决。

   归根溯源,出现“无效安全需求”的原因一方面在于很多大型国有企业出于保规模、保就业、重流水、轻利润、迎合国家政策等各类非市场行为偏好,经常在国家的金融支持下以拓展国家战略利益为名积极推动海外大型投资,哪怕这些项目存在着明显的政治和经济风险;另一方面也在于发展中国海外利益、以海外经营促进国内发展的新任务与建立在出口型经济基础上的旧体制之间存在严重的不匹配。这种不匹配使得中国企业尤其是国有企业在按照新需求开展海外经营特别是追求国家的利益目标时,仍然受到各国内管理部门的旧制度约束。这种约束既集中体现在激励机制上,也表现于海外经营和安全保障的各个方面。

   首先,在当前的国有企业考核中,短期的外汇收入仍然是决定上级评价和领导人奖惩的最重要指标。相反,企业在海外经营中产生的政治和社会影响在事实上被排除于评价体系之外。这一评价体系自然会导致海外的投资与合作项目“急功近利”,以尽快产生现金流为最主要考虑,重视短期回报而非长期收益。这促使企业将短期利润放在压倒一切的位置,不可能充分考虑企业行为在东道国产生的政治和社会影响,甚至为了经济利益而不惜影响国家声誉、误导国家判断和政策。这种行为模式与中国海外经营的根本要求尤其是与“一带一路”倡议“大规模投入,长周期、全方位回报”的理念背道而驰。

   其次,在走向海外后,中国企业尤其是国有企业的管理制度仍然是立足于国内生产、对外出口的前提下。相关管理制度往往无法设想中国企业在海外经营中所可能遭遇的问题。这导致在很多具体问题上无章可循,不仅企业不敢作为,管理部门在监管时也无法可依。这在当前海外中国企业面临的最普遍、最突出的两个问题——劳工管理和安全保障上就表现得相当明显。在劳工管理上,国内通行的管理要求和指南还停留在不拖欠工资的低级阶段,与海外工人要求建立独立工会、集体维护自身权利的需求差距明显。在安全保障上,海外安保的很多开支都无法被纳入既有的安全生产体系。部分适应新形势的政策文件又缺少刚性,止步于意见指南,不足以作为企业支出的依据。制度脱节所导致的“不作为”现象无疑进一步放大了中国拓展和维护海外利益时的内在风险。

   我们还应当认识到,包括国际私营安保在内的诸多海外安全手段至多只能解决外生问题。然而在实践中,中国的海外利益拓展和维护却面临着严峻的内在挑战,后者正是安全风险持续存在和扩大的根源。如果海外利益保护不能涉及这一全局性问题,单纯的安全资源投入和外部手段创新可能只不过是“抱薪救火”,不仅不能纠正现有缺陷,反而会放大问题规模、扩大问题领域,让矛盾更加错综复杂。因此,对国际私营安保的利用还必须与改进海外利益拓展机制联系在一起,进行通盘考虑。

   *感谢《世界经济与政治》杂志匿名审稿人的意见和建议。文中疏漏由笔者承担。

   截稿:2017年11月

   注释:

①Emmylou Boddi,Anna Marie Burdzy and Nelleke Van Amstel,Putting Private Security Regulation into Practice:Sharing Good Practices on Procurement and Contracting,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 2018年01期

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