仇朝兵:奥巴马时期美国的“印太战略”

——基于美国大战略的考察
选择字号:   本文共阅读 691 次 更新时间:2019-01-04 23:35:40

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仇朝兵  
小布什政府把缅甸视为“暴政前哨”(tyranny outpost)国家,采取了制裁和孤立缅甸军政府的政策。奥巴马入主白宫后,对缅甸改行制裁和接触并举的务实接触政策:一方面维持之前美国政府采取的制裁措施,并不断对缅甸政府施加外交压力;另一方面展开务实接触,根据缅甸政府在民主化方面的进展,逐步增加接触,以寻求在接触中改变缅甸。(87)缅甸吴登盛政府自2010年以后采取了一系列改革措施,包括放松对媒体的管制和新闻检查,解除对全国民主联盟主席昂山素季的软禁,允许全国民主联盟和昂山素季参加议会补选,努力推动与少数民族地方武装达成停火协议以争取实现全国和解等。随着吴登盛政府国内改革的进展,美国改善了与缅甸的关系,放松了对缅甸的制裁。2011年和2012年,克林顿国务卿和奥巴马总统先后访问了缅甸。

   2015年11月8日举行的缅甸大选对于缅甸未来的政治发展至关重要。在整个选举过程中,奥巴马政府都力图施加影响,以确保大选能够和平、公正、自由、透明地举行。大选前,美国政府高级官员多次访问缅甸,与缅甸政府官员和政党领袖会面,对各方施加压力,督促各方确保选举成功。美国还参与了缅甸选举制度和规则的制定与设计;通过诸如选举制度国际基金会(International Foundation for Electoral Systems)、国际共和学会(International Republican Institute)、全国民主学会(National Democratic Institute)等与美国政府关系密切的非政府组织,以各种形式进行选民教育,开展媒体培训;支持缅甸各政党发展,培训其在开展竞选运动方面的技巧。选举期间,美国与日本、澳大利亚、欧盟、东盟等国家和国际组织合作,派出了大量选举观察员,观察或监督选举过程,包括监督投票和计票过程以及选举结果的公布。选举后,美国和欧盟对缅甸大选的整体状况做出大致积极的评价,认为选举总体上是积极、和平、自由、公正和透明的。这种判断有助于化解部分民众或候选人对选举过程和结果的疑虑,提高民众对选举的信心。在美国看来,缅甸的政治转型不仅符合其传播价值观的利益,而且具有重要的战略意义,为南亚和东南亚之间的贸易和接触提供了史无前例的机会,有助于拓展连接印度、孟加拉国、缅甸及东盟经济体的海、陆、空通道。

   除缅甸外,美国也非常关注孟加拉国、不丹、尼泊尔、斯里兰卡等国的国内政治与社会发展状况,推动其改善国内劳工权利,支持其发展和巩固民主制度,改善人权状况。

   在与孟加拉国进行的各层次的互动中,美国都会就政治与社会议题进行交流,敦促孟加拉国实现更大的政治包容,推动妇女完全和平等地参与政治与经济活动,加强工人安全和劳工权利,促进公民社会组织发展,支持强化其民主制度。2013年11月,美国助理国务卿比斯瓦尔访问孟加拉国,与孟加拉国总理谢赫·哈希纳(Sheikh Hasina)及反对党领袖卡莉达·齐亚(Khaleda Zia)等进行了会谈,敦促各方举行建设性对话,创造条件举行孟加拉人民认可的自由、公正、可信和包容的选举。(88)

   奥巴马政府重视不丹的民主发展。通过美国国际开发署在不丹的项目,美国开展了帮助不丹政党增强能力和培训新当选的国会议员的活动,以支持其巩固民主制度。美国也非常关注尼泊尔的政治转型。美国助理国务卿小罗伯特·O.布雷克在2012年9月访问尼泊尔时表示,美国希望看到一个稳定、民主和繁荣的尼泊尔,并敦促尼泊尔政治领袖放下歧见,与美国开展合作,进一步推进尼泊尔民主进程。(89)美国还继续敦促尼泊尔建立真相与和解委员会,还尼泊尔十年内战期间侵犯人权行为的受害者以公正。在斯里兰卡内战结束后,美国开展了一些推动斯里兰卡民主、人权和善治的项目,帮助其实现持久和平,促进族群和解,发展公民社会,以实现斯里兰卡的和平、统一和繁荣。2014年5月泰国军方发动政变后,美国也敦促泰国军方结束政变,恢复民选政府。

   除直接通过双边互动在印太地区相关国家推广民主、自由和人权等价值观外,美国还注重通过国际合作推动这些国家的民主发展。美国与日本、澳大利亚、印度等国在这一议题上有许多合作。比如,2013年3月,联合国人权理事会成员(包括印度)投票支持美国提出的决议,呼吁斯里兰卡政府兑现其对人民的承诺,推动冲突后的和解。美国欢迎印度在本地区发挥民主和经济繁荣之灯塔的作用。(89)作为斯里兰卡的邻国,印度的合作与支持对斯里兰卡国内的和解和民主发展都至关重要。

   美国推进“民主”的活动远不止这些,其他诸如推动教育与文化交流、通过发展提升人的尊严、提升公民社会组织和青年领袖的能力、加强国际反腐败规则建设、支持保护妇女和女童的权利、防止针对妇女和女童的暴力等活动,以及针对印太地区各国开展的各种公共外交活动,都是美国推行其价值观的重要手段,也是美国整体战略的重要组成部分。

   总之,促进印太地区相关国家特别是处于政治转型过程中的国家的民主发展与巩固,推动其建立稳定的社会秩序,实现民族和解和政治、宗教与文化的宽容与理解,提升社会治理水平,培育和发展公民社会组织,以及推动教育事业的发展,既符合美国的价值观追求,也将有助于拓展美国的经济利益和地缘战略利益。通过实施这些行动,美国对这些国家的社会政治生活产生了深远影响。

   (四)重视规则建设,维护、重塑“印太”秩序

   秩序是稳定的基础。维护从冷战时期继承下来的亚太地区秩序,塑造更大范围的“印太”秩序,强化国际规则和国际制度,对于在该地区实现符合美国利益的稳定、维护美国的持久存在和影响具有重要意义。因此,奥巴马政府从一开始就积极致力于发展和强化亚太地区多边组织,塑造亚洲的地区架构,确立基于规则和国际法的秩序。美国国家安全事务助理托马斯·多尼隆(Thomas Donilon)指出,“一种有效的地区架构能够减少应对共同挑战的集体行动面临的障碍。它可以创造能够鼓励合作、维持稳定、通过外交手段解决争端以及帮助确保各国和平崛起的对话和结构。”(91)奥巴马政府的“亚太再平衡”战略,就是塑造印太地区秩序的具体实践。美国国防部长阿什顿·卡特(Ashton Carter)就“亚太再平衡”战略做出说明时强调,这种战略再平衡本质上旨在帮助维持一种安全体系——不是纯粹的美国的安全体系,而是包括盟友和朋友(包括中国)、具有包容性的安全体系;美国的安全体系及其取向(approach)一直是包容性的,美国支持一种所有国家都能获得成功的体系;这不是一种霸权体系,而是一种所有国家都能参与、都能获得成功的体系。(92)

   尽管美国强调它所维护和塑造的亚太或印太安全秩序的包容性,但这种包容性是以维持和巩固其领导地位为前提的。美国自认为,其领导地位对于亚太地区的和平、稳定、繁荣至关重要。多尼隆在亚洲协会(Asia Society)的演讲中谈及“亚太再平衡”战略时说,最近几十年亚太地区取得的巨大进步归功于该地区勤劳、聪明的人民,但说美国为亚洲崛起提供了至关重要的基础也是公平的。……该地区未来一个世纪的成功以及美国在21世纪的安全与繁荣,依然取决于美国在亚洲的存在和接触。(93)2015年的美国《国家安全战略报告》强调,美国一直是一个太平洋国家,其领导地位对于塑造该地区的长期稳定与安全,通过开放和透明的制度促进贸易与商业便利化,以及确保对普遍权利和自由的尊重,都至关重要。(94)

   秩序的形成和维系并不仅仅取决于区域内国家间关系的框架,更取决于各行为体在各议题领域的互动实践。地区秩序的稳定性及其效用只有通过各方面的互动才能体现出来。在这些互动过程中,地区秩序得以维系、巩固或被重新塑造。奥巴马政府在维护和塑造印太地区秩序方面采取的做法,并未超越美国传统的战略思维。与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国等亚太地区盟国的关系,依然是奥巴马时期美国亚太战略的基石。奥巴马政府采取了诸多行动来巩固、深化和更新与这些盟国的关系,以充分发挥盟国在应对地区和全球议题方面的作用。奥巴马政府还积极推动美国与盟国间安全关系的现代化,使之体现平等伙伴关系原则,确保美国在亚太地区持久的军事存在。同时,美国积极加强与盟国之间的互动,以确保它们有能力应对地区和全球性挑战。

   除强化和更新与传统盟国的关系外,美国还与印度、印度尼西亚、越南、马来西亚、文莱、新加坡、新西兰以及太平洋岛国建立或发展了新型伙伴关系。

   印度被美国视为重要的民主伙伴,奥巴马称美印关系是“21世纪具有决定性的双边伙伴关系之一”。(95)奥巴马政府希望通过与印度的战略对话和高层互访,与印度建立基于共同利益和共同价值的、基础广泛的关系。2009年,美印两国开启了战略对话,进行了亚太事务磋商。美国与印度的战略伙伴关系已成为印度洋—太平洋安全框架的核心。2015年9月22日,美印两国举行了首届“战略与商业对话”(Strategic and Commercial Dialogue),这一新机制旨在扩大和深化美印在一系列重要的双边、地区以及全球议题上的合作。

   印度尼西亚被美国视为一个新兴的影响力中心。奥巴马政府认为,作为世界第四人口大国、20国集团(G20)之一员和一个民主国家,印度尼西亚在气候变化、反恐、海上安全、维和以及灾害救援等众多地区和跨国议题上已成为美国日益重要的合作伙伴。由于拥有“宽容”的核心价值观、活力、多元文化主义以及繁荣的公民社会,印度尼西亚在帮助解决发展中国家面临的挑战方面能够发挥独特作用。(96)2010年10月,两国元首正式签署“全面伙伴关系”协定,两国在众多领域开展了富有成效的合作。

   2010年11月,美国与新西兰签署《惠灵顿宣言》(Wellington Declaration),宣布两国建立新的战略合作伙伴关系。2012年6月,两国又签署了《华盛顿宣言》(Washington Declaration),进一步加强了防务合作。2012年,美国与新加坡的关系正式升级为战略伙伴关系,两国进行了年度战略伙伴关系对话。2013年7月,越南国家主席张晋创访问美国,两国宣布建立全面伙伴关系,为推进两国关系提供了重要框架。在这一框架下,美越两国在海上能力建设、经济交流、气候变化与环境、教育合作、人权发展等方面进行了广泛合作。2014年4月,奥巴马总统访问马来西亚,与马来西亚总理纳吉布·敦·拉扎克(Najib Tun Razak)共同决定把美马关系提升为全面伙伴关系,进一步加强两国在政治与外交合作、贸易与投资、教育、人文交流、安全与防务合作以及环境、科技、能源合作等方面的对话。(97)

   除了加强双边合作,奥巴马政府还重视强化与该地区迅速发展的多边组织之间的关系,注重通过多边合作应对各种挑战,重视利用多边组织实现美国的战略目标,重视地区多边组织在塑造印太地区秩序方面的作用。与小布什政府相比,奥巴马政府更积极地与东盟、东亚峰会、东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum)以及东盟防长扩大会议(ADMM+)等地区组织建立联系,扩大美国在这些地区性组织或机制中的作用,以加强共同规则和规范。

美国认为,强大和一体化的东盟是整个亚太地区安全的重要支撑力量。(98)2009年签署《东南亚友好合作条约》(Treaty of Amity and Cooperation)后,美国于次年派出驻东盟使团,并于201 1年任命首任驻东盟大使。美国还与东盟合作建立强大的东盟秘书处,以解决急迫的安全和经济政策问题,促进东盟经济共同体的发展,加强东盟成员国在众多议题上的协调与合作。奥巴马总统在2009年参加了第一次东盟—美国领导人会议。2010年10月,克林顿国务卿赴河内代表美国第一次参加了东亚峰会。奥巴马政府对东亚峰会采取的立场遵循两个核心原则:第一,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《美国研究》2018年第01期

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