仇朝兵:奥巴马时期美国的“印太战略”

——基于美国大战略的考察
选择字号:   本文共阅读 691 次 更新时间:2019-01-04 23:35:40

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仇朝兵  

  

   恰当地认识美国的“印太战略”,需要有大战略的视野。美国的大战略或国家安全战略是综合的、全球性的,它针对世界上特定地区、国家或问题领域采取的战略都是服从于和服务于其大战略的,或者说都是其大战略的组成部分。总体而言,美国的大战略属于和平时期的战略,实现和维护“有利于美国的和平”是其最基本的目标。在其演进过程中,美国大战略已发展出三个持久的原则或者说基本目标:第一,建立国家实力的国内基础;第二,发挥领导作用,抑制干扰和破坏力量;第三,强化联盟和伙伴关系,以应对共同威胁和挑战。(28)这些基本原则既是美国作为一个全球性大国的战略目标,也是美国实现维护其全球性大国地位这一战略目标的基本手段。虽然美国政府不断更迭,其政策也不断调整,但美国总体的战略目标基本稳定,实现其战略目标的基本做法保持着延续性。

   对国家利益的界定决定着战略目标及其实现手段的选择。奥巴马政府在2010年《美国国家安全战略》报告中界定了美国追求的四种持久的国家利益:其一,安全:美国、其公民及美国盟友和伙伴的安全;其二,繁荣:在一种能够创造机会和促进繁荣的开放的国际经济体系下强大、有创新性和不断增长的美国经济;其三,价值观:在美国国内及全世界对普世价值的尊重;其四,国际秩序:在美国领导下通过更强有力的合作应对全球挑战、促进和平与安全及机会的国际秩序。这些利益都是相互联系、密不可分的,没有哪一种利益能够单独实现;同时,任何一个领域的积极行动都会有助于推动这四种利益的实现。(29)2015年《美国国家安全战略》报告延续了2010年《美国国家安全战略》报告对美国国家利益的界定。

   奥巴马政府的上述两份《美国国家安全战略》报告阐明了美国领导世界的大战略,分别从“安全”“繁荣”“价值观”“国际秩序”四个方面阐明了维护美国国家利益和实现其战略目标的具体方法和措施。

   在“安全”方面,2010年《美国国家安全战略》报告指出,美国面临着核武器流入极端分子之手构成的潜在威胁、暴力极端分子网络松散并公然蔑视国际规则带来的威胁、太空和网络空间的非对称威胁,以及内部崩溃的国家带来的挑战。该报告提出,为有效应对这些威胁和挑战,美国需强化国内安全和适应能力;促进国际安全,坚定履行对盟国的责任;发挥领导作用,支持公正和持久的国际秩序;进一步提升美国的军事实力;扰乱、消除和击败基地组织及其在阿富汗、巴基斯坦和全世界的暴力极端主义的附属组织。(30)与2010年《美国国家安全战略》报告相比,2015年《美国国家安全战略》报告的“安全”部分增加了应对气候变化、确保共享空域的可进入性以及提高全球卫生安全等内容。奥巴马政府认为,气候变化是美国国家安全面临的急迫而且日益增长的威胁,会导致自然灾害增加、难民流动,以及争夺粮食和淡水等基本资源的冲突。关于“确保共享空域的可进入性”,2015年《美国国家安全战略报告》进一步强调了网络安全、太空安全以及空中和海上安全问题。

   在“繁荣”方面,2010年《美国国家安全战略》报告指出,美国领导地位的基础是繁荣的美国经济,不断增长的开放的全球经济是美国人民的机会之源和美国的力量之源,信息、人员、商品和服务的自由流动已经促进了国家间的和平。该报告提出,要为美国经济增长建立更强大的基础,为此需要为所有美国人提供完全和有竞争力的教育;转变能源的生产和使用方式;确保美国在科学和创新方面处于领先地位,扩大科学技术领域的国际合作与交流;维持对于美国的繁荣及世界的和平与安全至关重要的国际经济制度;增加出口,努力为美国产品和服务打开外国市场;促进创新;增加对外援助。(31)

   2015年《美国国家安全战略》报告关注的问题包括推动经济正常运转;促进能源安全;引领科学、技术与创新;塑造全球经济秩序;消除极端贫困等。该报告强调,维持美国的领导地位有赖于塑造一种新的、反映美国利益和价值观的全球经济秩序。为应对美国主导的贸易制度面临的挑战,美国必须建立新的贸易规则,强化美国与其他国家的伙伴关系,并促进包容性发展。(32)该报告指出,对于美国来说,贸易协定既能带来经济利益,也能带来战略利益。美国的贸易议程主要集中于降低其他国家对美国产品征收的关税,打破对美国商品和服务的壁垒,制订更高的标准,为美国工人和企业创造公平竞争的环境。

   在“价值观”方面,2010年《美国国家安全战略》报告强调,要强化美国榜样的力量,在境外促进民主和人权,通过满足基本需求促进人的尊严。该报告指出,美国相信某些价值观是普世性的,并会致力于把它们向全世界推广。这些价值观包括个人的言论自由、免于恐惧的结社和信仰自由、选择自己领导人的自由、尊重、平等、宽容以及司法公正,等等。该报告认为,允许其公民拥抱这些价值观的国家比其他国家更成功,对美国也更友好;(33)尊重这些价值观的政府更加公正、和平和合法;这些价值观在外国的成功推广有助于塑造一种支持美国国家利益的环境。(34)因此,美国在全球范围内针对一些国家开展了一系列推动民主和人权的活动,包括支持脆弱的民主国家和公民社会,支持通过发展提升人的尊严,重视通过与非民主政权的对话促进当地的人权发展;支持有关国家的民主运动;支持保护妇女和女童权益,与地区及国际组织合作,防止针对妇女和女童的暴力行为;加强国际反腐败规则建设。

   2015年《美国国家安全战略》报告强调,“捍卫民主和人权与每一种持久的国家利益都密切相关。”(35)该报告表示,美国将会继续动员国际支持,强化和扩大全球人权规范,支持新兴民主国家;提升公民社会和青年领袖的能力,支持妇女、青年、公民社会、记者以及企业家成为改变的推动者;继续坚持要求各国政府承担其人权义务,反对任何镇压行径。为使其支持民主和人权的行动产生效果,美国一直致力于与非政府组织、宗教领袖、商界、他国政府及国际组织建立联盟。

   在“国际秩序”方面,2010年《美国国家安全战略》报告指出,建立公正、持久、能够促进应对共同挑战的集体行动的国际秩序,符合美国的利益。这样的国际秩序将会支持美国促进安全、繁荣和推广普世价值的努力,不稳定和失序的力量则会削弱全球安全。如果没有塑造国际和平的有效机制,诸如气候变化、流行性疾病及跨国犯罪等不受边界限制的挑战将会持续和扩散。(36)同时,美国也认识到,仅仅依靠国际制度不足以支持国际秩序;仅仅通过正式组织和框架内的合作,也无法实现双边和多边合作的强化。谋求国际社会的共同利益,还需要找到不安全的深层根源,并在新的合作领域建立双边、多边和全球战略的支撑。为此,美国需要不断接触外国政府、政治领袖以及其他重要人士。为实现美国建立公正、持久、能够促进应对共同挑战的集体行动的国际秩序的目标,该报告提出要确保建立更强大的联盟,与其他21世纪影响力中心建立合作关系,强化有助于合作的制度和机制,并就关键的全球性挑战维持广泛的合作。2015年《美国国家安全战略》报告强调,“美国有机会和责任在强化、塑造及适时创立作为21世纪和平、安全、繁荣及人权保护之基础的规则、规范和制度方面发挥领导作用。”(37)该报告明确表示,美国将继续捍卫由它在第二次世界大战后缔造的国际秩序,以及支撑这套国际秩序的国际法律框架。

   从两份《国家安全战略》报告所关注的美国国家利益侧重的具体内容之异同可以看出,由于国际形势发生变化以及不同时期面临的挑战不同,这两份报告关注的议题及优先次序有所变化,但美国大战略最基本、最核心的目标是确定的,即美国必须领导世界。这两份报告都强调美国要在世界上发挥领导作用。2010年《美国国家安全战略》报告强调,为在21世纪有效推进其利益,美国需要更新和重塑其全球领导地位。该报告提出,美国必须致力于为其领导地位建立更强大的基础,其核心是致力于复兴美国的经济,塑造能够应对新时代挑战的国际制度。(38)2015年《美国国家安全战略》报告提出,美国领导世界时应该意志坚定,眼光长远,充分利用美国的力量、创新能力和一切权力工具,充分发挥榜样的作用,必要时发挥有能力的伙伴的作用。(39)2014年5月28日,奥巴马总统在西点军校2014级毕业典礼上发表演讲时说,“美国必须在世界舞台上发挥领导作用,这是我们的底线。如果我们不发挥领导作用,没有其他国家会发挥这一作用。”(40)在2015年《美国国家安全战略》报告的序言中,奥巴马又强调,“任何成功地确保美国人民安全和推进我们的安全利益的战略,都必须开始于一个无可争辩的事实——美国必须领导世界。美国坚强和持久的领导,对于一个基于规则的、促进全球安全和繁荣及所有人的尊严和人权的国际秩序是必不可少的。”(41)在奥巴马看来,问题不是美国是否应该领导世界,而是如何领导世界。

   从这两份《国家安全战略》报告在“安全”“繁荣”“价值观”“国际秩序”四个方面所阐述的维护美国国家利益和实现其战略目标的具体规划、措施可以看出,在美国的战略思维中,这四个方面是相互联系、相互影响、有着内在逻辑的有机整体,是共同服务于其总体战略目标的。所以,理解美国的大战略必须有综合、系统、全面的眼光。把各个部分割裂开来,过于强调或突出其中任何一个或数个方面而忽视其他方面,都无法真正客观、全面地认识美国的大战略。

   美国的“印太战略”是嵌入到其整体国家安全战略或大战略之中,服从于和服务于其整体战略目标的。从整体上把握美国的大战略,有助于恰当地理解其“印太战略”;深入、全面地研究美国“印太战略”的具体实践,则有助于深刻理解其整体战略。恰当地理解美国的“印太战略”,需要首先了解作为一种战略思维的“印太”概念的内涵,即随着印太地区政治、经济和安全形势的发展,人们越来越多地把“印太”作为一种战略框架,来思考该区域内的相关问题。本文接下来将主要考察美国战略视野从“亚太”向“印太”的转变,以及其中蕴含的战略观念的变化。

  

   三、“印太”在美国战略思维中地位的变化

  

   奥巴马政府时期,美国并没有明确阐明的“印太战略”,对这一问题的讨论主要基于两个事实:第一,随着印太地区内部国家间互动的增加及地区安全形势与安全环境的变化,各国间的经济联系越来越紧密,政治与安全议题的相关度越来越高,印度洋和太平洋相关地区越来越成为一个地缘政治和地缘经济的整体,印太地区的重要性日益增长;第二,美国、澳大利亚、印度、日本等国战略界之前更多地把亚太地区与印度洋地区视为相互独立的地缘战略单元,现在则越来越把“印太”作为一个整体或战略体系来进行思考。这不仅仅是概念的变化,更重要的是战略思维和战略视野的变化。美国战略视野从“亚太”向“印太”的转变,与奥巴马政府“亚太再平衡”战略的充实、调整和完善过程是基本一致的。

   2008年大选期间,奥巴马阵营不断攻击小布什政府过于忽视亚洲,导致中国在亚太地区影响力不断提升。2009年底,奥巴马总统高调宣布“重返亚洲”。尽管美国政府领导人和高级官员及政府相关文件依然大都使用“亚太”这一概念,但其国内战略界和学术界关于“印太”概念的讨论也在增加,这一概念所蕴含的战略思想已体现在其政府官员和政府文件关于“亚太再平衡”战略的讨论之中了。

最早在演讲中提及“印太”这一概念的美国政府官员是国务卿希拉里·R.克林顿。2010年10月,克林顿国务卿在夏威夷演讲时说,“我们在扩大与印度海军在太平洋的合作,因为我们知道印太盆地对于全球贸易和商业有多么重要。”(42)2011年10月,克林顿国务卿在《美国的太平洋世纪》一文中写道:“亚太地区已成为全球政治的关键推动力。从印度次大陆扩展到美洲西海岸、跨越两大洋——太平洋和印度洋——的这一地区,越来越被航运和战略联系在一起。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《美国研究》2018年第01期

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