许多奇:互联网金融风险的社会特性与监管创新

选择字号:   本文共阅读 613 次 更新时间:2018-11-09 01:05:37

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许多奇  

   我国互联网金融监管的上述三个阶段都是在分业监管框架下展开的。实践显示,我国对互联网金融的监管还处于探索阶段,其目标在维护金融稳定与推动金融创新的两级摇摆,远未达到理想状态。这清楚地表明,将其风险具有社会特性的互联网金融监管放进分业监管的框架行不通。

   (二)社会网络分析视角下互联网金融监管的应然诉求

   我国当前与互联网金融有关的法律制度和监管构架均存在不足,因而开启金融监管变革势在必行。为了对这次金融监管变革有一个科学的审视并进一步深入研究深化改革的进路,本文先从社会网络分析的视角,对互联网金融监管的应然状态作一探讨。作为对互联网金融具有的分散、化解与积累、扩散金融风险的两面性以及“太多连接而不能倒”、“太快速而不能倒”的系统性风险的回应,互联网金融监管的应然诉求包括以下四个方面:

   1.先进的监管理念

   从社会网络分析的视角来看,具有普惠性特征的互联网金融建构了活跃而富有生机的社团空间,社群机制在某些特定的条件下可以在公共产品的提供和负外部性的抑制方面发挥有效的作用。[28]互联网金融市场所具有的这种“嵌入式自主性”[29]对传统的控制型金融监管提出了挑战。

   传统的金融监管是以金融排斥为思想基础的。金融排斥是用来描述特定社会群体在获取金融资源的机会与能力上存在障碍与困难,不能以合适的方式使用主流金融系统提供的金融服务的状态。[30]我国的金融排斥十分明显。学者辜胜阻近年来在温州市的调查表明,中小企业能够从银行等主流的金融机构获得贷款的比例只有10%左右,80%以上依靠民间借贷生存。[31]以金融排斥为思想基础的金融监管采取了几乎完全针对正规金融机构的自上而下的监管路径,商业银行、政策性银行、保险公司、证券公司等属于正规金融,在实践中被界定为“金融机构”,由金融监管机构(“一行三会”)批准设立,并受其监管,在资本金、审慎监管、利率限制、审计和透明度等方面有严格的监管要求。而诸如有限合伙制私募股权投资基金、融资性担保公司、小额贷款公司、典当行、标会(合会)等都是非正规金融,在实践中被界定为“非金融机构”。2008年11月,由中国人民银行起草的《放贷人条例(草案)》已经提交国务院法制办,“地下钱庄”等民间借贷行为有望通过国家立法形式获得正当性与合法性。2010年5月,国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,为民间资本进入农村金融服务领域打通了制度障碍。但直至今日,非金融机构都不受金融监管机构的监管,而是有的由地方政府监管,有的由行业协会自律监管,有的则连自律监管也没有。互联网金融的六种新业态虽经“互联网金融发展指导意见”确认取得合法地位,但又无法纳入金融监管的传统体系。这一固有监管格局不仅阻碍了金融体系通过技术进步实现效率提升,而且造成了监管缺失与监管失灵,带来金融稳定隐患。因此,有必要增加新的监管路径,关心、支持金融创新企业和非正规金融的发展,更好地发挥市场和技术的创新动力,实现激励金融创新与保持金融稳定的双赢监管目标。

   金融包容是与金融排斥相对的概念,它是指个体可以接近适当的金融产品和服务,包括可以获得能更好地使用这些产品和服务的技能、知识和理解力,其目的在于将“无银行服务”的人群纳入正轨的金融系统,从而使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。[32]金融包容旨在修正和调整金融排斥所产生的金融资源供求错配和制度偏差,确保社会弱势群体金融服务的可获得性,促进公平有序的金融生态环境的建立,这与具有普惠金融[33]特征的互联网金融内含的公平、平等观念和人文情怀是契合一致的。因此,金融包容作为后危机时代金融发展的新理念,应该成为互联网金融监管理念的思想基础。

   以金融包容为思想基础的互联网金融监管理念主要有以下内容:一是适度监管的理念,即既不能因监管过度而扼杀金融的创新动力,重蹈金融抑制的覆辙;也不能因监管不足而导致金融秩序的紊乱,诱发系统性金融风险。比如,对于P2P这种个人通过网络平台相互借贷的互联网金融新业态,不能不监管,因为其运行中存在诸多法律风险(其运营模式若不当,可能构成非法集资;平台若缺乏对资金来源合法性的审查手段,有被用作洗钱工具或者从事高利贷的风险;征信体系若不健全,可能发生“一人多贷”的问题,导致借款人“过度借贷”等),但又不能因为存在上述风险就对其进行打压,限制其发展壮大。这就要求我国法律和金融监管部门必须厘清企业的合法集资与非法吸收公众存款之间的界限,不能使“集资诈骗罪”、“非法吸收公众存款罪”等罪名成为悬在互联网金融和民间金融活动参与者头上的利剑,形成对企业融资的致命管制。二是柔性监管的理念,即用建立在信任、互信和合作基础上的监管关系代替直接命令和控制式的监管关系,促进监管关系的重构;用协商代替对抗,用民主取代擅权,弘扬现代法治精神。经济合作与发展组织(OECD)成员国在其金融监管过程中普遍采取了非正式咨询、散发监管提案以供评论以及公开的公告与评论、听证制度、顾问机构等公开咨询工具。这些柔性监管的做法在我国互联网金融监管中可以借鉴。三是规则监管与原则监管相机适用的理念。原则监管与规则监管各有利弊:原则监管具有足够的灵活性,为受监管对象提供了生存和成长的空间,有利于监管对象的发展壮大,但它又具有内容上的不确定性,可能会使监管对象无所适从;对于规则监管而言,监管对象的行为模式明确而清晰,哪些行为该为、哪些行为不该为均是确定无疑的,但它缺乏激励机制,反而限制了监管对象的创新行为。两个原则的相机适用,就是要破除非此即彼的思维定式,扬长避短,实现优势互补。如监管机构对互联网金融“先发展后规范”的监管思路,先原则后规则的监管顺序,从政策层面支持金融创新,业务层面明确边界底线,以保障和促进互联网金融合规有序发展,是值得总结和坚持的监管经验。

   2.信息共享、合作联动的金融监管主体

   金融监管主体指一国金融监管机关的设置及监管权力的配置。以监管主体为标准,世界各国的金融监管体制[34]可分为多元的分业监管体制、一元的统一监管体制和不完全统一监管体制。

   分业监管体制的主要特点是,监管主体的设置以金融行业为标准,多个金融监管者在法律授权的范围内,依法定程序对各自的监管对象进行监管。分业监管者和分业监管职能由法律规定,在不同的监管者及其监管职权之间划出了楚河汉界。[35]不少欧洲国家,包括法国、意大利、西班牙、葡萄牙和希腊都采纳这一模式。我国也采取这一模式。

   统一监管体制是指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构(可以是中央银行或其他机构)负责监管。目前G20中,只有爱尔兰采用一体化的监管模式,即通过爱尔兰中央银行监管所有金融活动。[36]非G20国家中,新加坡也采用这一模式。英国于2012年前也采用这一模式,FSA监管整个金融市场、证券市场以及负责整个银行、投资公司和保险公司的审慎监管。2012年金融服务法案(Financial Services Act)用双峰监管结构代替了一体化的FSA。[37]

   不完全统一监管体制是对以上两种监管体制的改进,主要有两种模式:一种是美国以综合监管为主、分业监管为辅、两种监管体制相兼容的制度模式。对应金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务的伞状结构,美联储被赋予伞型监管者职能,成为金融控股公司的基本监管者。在伞型监管模式下,金融控股公司的银行类分支机构和非银行类分支机构仍分别保持原有的监管体制,即前者仍接受原来银行监管者的监管,而其中的证券部分仍由证券交易委员会监管,保险部分仍由州保险监管署监管。另一种是澳大利亚的双峰式监管体制。1997年4月澳大利亚的沃利斯调查提出了构建双峰式监管框架的建议,主张成立一个专门针对金融机构行为的监管者和一个专门对所有金融机构进行审慎监管的机构。[38]这一建议在澳大利亚1998年的金融体系变革中得到体现。改革后的金融监管格局由四大部分组成:澳大利亚储备银行(ARB),其职能是保持包括支付系统在内的整个金融体系的稳健;竞争与消费委员会(ACCC),旨在维护金融体系内的公平竞争;证券与投资委员会(ASIC),其职能在于向公司以及金融机构提供诸如消费者保护与信息披露准则方面的市场行业行为标准;审慎监管委员会(APRA),专门负责审慎性监管,以抑制系统性风险,保护存款人等的利益。这实际上也是一种兼容性的监管制度。

   上述几种监管体制各有优势和不足,并不存在绝对有效或者绝对无效之分。分业监管体制的优势是,在金融机构业务交叉较少的情况下,能够阻止金融风险在不同金融机构之间传递。但该体制对具有破坏性创新本质[39]的互联网金融监管乏力,因为从社会网络的观点来看,互联网金融与传统金融最本质的区别就在于其无处不在的连接点,其产品和服务常常表现为多主体、多层次、多环节的资产叠加和技术叠加。而分业监管模式依据监管对象来确定监管主体,监管行动由监管主体围绕监管职责展开。这种监管方式导致的结果是监管真空和监管漏洞并存,监管冲突和监管错位难免。统一监管体制在管理简洁化和成本最小化优点之外,还有消除监管空隙、保证监管一致性和减少监管套利机会等优势。[40]但一体化的监管者也会在不同监管目标之间形成冲突,而这些目标对于一国金融体系的功能而言可能至关重要。[41]例如,证券监管以投资者保护作为其主要目标,而审慎监管却强调金融机构的稳定性,两个目标在政策选择上不可能总是保持一致性,透明性要求往往是前者的必备条件,对于后者却只是妥协性方案。美国的不完全统一监管体制其实是机构监管和功能监管模式的融合,且加上联邦和州权力的复杂性,造成大量监管管辖权的重叠和交叉。[42]例如,吸收存款的金融机构由4个联邦机构同时监管,而州银行受到联邦和州的双重监管。[43]美国的功能监管不仅加大了监管成本,而且与机构监管存在同样的问题,即缺乏信息沟通与合作能力。双峰式监管体制的优点在于,它既能获得一体化监管模式的低成本和合作优势,又能基于不同的目标区分不同的监管策略。[44]应该说,双峰模式是当前看来较好的一种体制。然而,该体制也有很多问题亟待解决,如宏观审慎政策统一颁布,但在微观审慎层面就分散开来,那么宏观审慎政策如何执行,由谁执行,两个独立的监管机构在行为上又如何协调,等等。

   一国选择金融监管体制时,必须综合考虑金融机构经营方式、金融业乃至整个经济发展水平、政治文化等因素。我国的分业监管体制和“一行三会”的金融监管主体架构不适应互联网金融等金融创新业态的发展,这已是不争的事实,必须打破。但打破后金融监管主体如何构建?笔者认为,对具有多节点并连接成社会网络的互联网金融的监管,要求其监管主体之间信息充分共享,彼此合作联动形成一个网络,从而杜绝监管缺位与监管漏洞。我国通过当前的金融监管变革形成的监管主体模式具有双峰模式的因素,又有中国特色,特别是在克服监管信息从上至下的单方向流动与实现监管的“淡中心化”方面开辟了制度化的路径(后文详细分析)。今后应沿着这一方向努力,建设在推动金融创新、维护金融稳定和保护消费者权利诸方面协作联动的金融监管主体。

   3.与基础风险源相匹配的监管原则

2008年金融危机爆发之前,微观审慎监管是维护金融稳定的主要监管原则。微观审慎监管强调,只要确保单个金融机构的稳健运营,便能保证整个金融系统不发生系统性风险。然而,美国次贷危机引发的全球金融风暴表明,微观审慎监管已经难以独立承担维护金融稳定的任务。其根本原因在于,现代金融体系是一个复杂系统,它的总体运行状态不能简单地归结于其子系统运行状态的加总,要求单个金融机构保持传统意义上的“良好”经营状态并不足以保证整个金融体系的稳定。宏观审慎性监管是金融危机以后二十国集团下金融稳定理事会和巴塞尔委员会确定的原则,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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