秦前红:国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象

选择字号:   本文共阅读 1426 次 更新时间:2018-10-27 22:28:10

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秦前红 (进入专栏)  

   实践中监察机关通常主张对人大代表采取留置措施无须征得人大及其常委会许可的理由在于:各级人大及其常委会由于会期的限制并不经常开会,这给监察办案会带来极大的不便;征得人大及其常委会许可可能会走漏案件消息,造成监察办案的困难;监察机关是特殊机关,不同于普通国家机关,等等。一方面必须承认监察机关前述理由或许客观存在,但另一方面,既然过去公、检、法其他国家机关都能够克服人大代表人身自由特殊保护实施中的一切困难,那么监察机关大可借鉴其他国家机关的经验来克服相应的困难。何况一切国家机关都必须在宪法和法律范围内活动是一项基本的宪法和法律原则,监察机关再特殊也不得享有超越宪法和法律的特权。当然,为了在尊重、恪守宪法和法律与兼顾反腐败效率的需要二者之间保持适度的平衡,可以考虑在经过一段时间的制度试错后,通过正当的法律程序将相关的制度予以完善和优化。

  

   六、结   语

  

   监察法在赋予监察机关职权时,为了防止监察机关滥用权力,也规定了许多对监察机关的监督制约措施。其中监察法第53条规定:各级监察委员会应当接受各级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。在理解和适用该条规定时,需要探讨和研究的问题是:该条所规定的各级人大及其常委会对监察机关的监督措施是否逻辑上排除了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定的其他监督措施?按照《中华人民共和国立法法》有关规定的适用原则,比如:第87条规定宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。第88条规定法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。?第92条规定同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。第93条规定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。第94条规定法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决,等等。

   依照上述规定,并结合监督法制定过程中监察委是否应该向同级人民代表大会报告工作的重大立法争议在宪法修改和监察法制定过程中,法学界及社会各界基于有权力必受监督的法治原理,以及人民代表大会制度下其他国家机关之间权力分工相对平衡的考量,呼吁宪法和监察法应该写入监察机关向人民大会作工作报告的内容,但这一立法建议目前尚未获得采纳。可以合逻辑地推断监察法第53条之列举即是对人大其他监督手段的排除。不过,监察法53条所规定的专项工作报告、询问、质询、执法检查等监督手段,又不能不涉及监察委出台的规范性文件的合法性、监察措施的合法性等相关内容,人大代表及其常委会组成人员为了充分完整地行使询问和质询权而依照相关法律,提出审阅监察文件、启动特别问题调查乃至提出撤职动议等,这又是中国宪制结构下人民代表大会作为权力机关当然享有的职权。

   根据《中华人民共和国立法法》第99条之规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。该条规定实质上赋予了国家机关、社会团体、企事业组织和公民个人通过提出备案审查甚至合宪性审查申请,监督国家机关遵守宪法和法律的权力(权利)。该条所列举国家机关并不包括监察机关,监察法的制定采取了宜粗不宜细的立法智慧,笔者及其他学者一直主张应该赋予监察机关监察法规制定权,以期保证这部过于简约的法律的贯彻实施。

   监察实践中,为了解决监察行为有规可循的问题,国家监察委或单独发文或与中纪委联合发文或与其他国家机关共同签署发布文件来指导监察工作,上述文件的法律属性和效力位阶如何?如果产生影响公民、法人权利的外部效果?如果行使监察职权过程中,与其他国家机关之间如何协调解决?监察机关的行为是否应该接受司法审查等?这些问题未来都需要理论上的回应及科学的解决方案。

   (来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。本文注释已略,并与原刊略有出入)

  

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文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期

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