秦前红:国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象

选择字号:   本文共阅读 1426 次 更新时间:2018-10-27 22:28:10

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秦前红 (进入专栏)  
都会制定议会议事规则,对会议的召开,议案的审议,议会组织机构及纪律要求等做出规定。西方国家普遍实行两院制模式,包含两部分议事规则:如英国《平民院议事规则》和《贵族院议事规则》。议事规则不仅具体,还以专门章节列举议员应该遵守的纪律,如《法国国民议会议事规则》第14章用11条规定“纪律与豁免权”,阐明议会纪律和违纪制裁措施。议事规则虽然不是严格意义上的法律,但作为议会活动必须遵守的行为准则,仍然具有较高的地位。《意大利代表院议事规则》一共包含154条,第11章规定会场行为规则,主要指议员在会议期间应该遵循的纪律,如第59条规定如果某一议员使用不当语言,或不适当行为干扰会议进程,议长应点名或责令该议员遵守秩序。

   第三,议长在违纪议员惩戒过程中发挥了重要作用。议长主导议会议程维持会议秩序,在纪律惩戒中发挥着不可替代的作用,某种程度上议长可以被视为惩戒机构的组成部分,大部分纪律惩戒都是由议长发起的。其一,针对某些轻微的违纪行为,可以由议长直接惩处。若议员能主动承认错误,议长可采取口头警告或免于处罚的方式惩戒,而不需要专门的惩戒机构出面解决。如《法国国民议会议事规则》第71条规定只有议长才能提出警告。任何扰乱秩序的演说者都会受到警告。其二,针对严重违纪的行为,若超出议长的惩戒权限,议长可建议有权机构处理。议员的言行严重扰乱议会秩序,不服从议长的警告处分,议长有权力向专门的惩戒机构提出惩罚建议,惩戒机构一般会尊重议长的建议,帮助议长维持会场秩序。如《日本众议院议事规则》第238条规定不听从议长的制止或取消命令者,议长除要依《国会法》第116条的规定处罚外,还可以将其作为惩罚案件交付惩罚委员会处理。

   第四,议会内部均设置了独立的议员违纪惩戒机构。仅依靠议长还不足以形成强有力的威慑,毕竟议长的惩处力度有限,由惩戒机构专司违纪惩处成为主流趋势。西方国家议会内部均设有独立的机构,大体可分为两类:其一,议会内部成立专门的纪律惩戒机构。以民主选举的方式,产生专司纪律惩戒的组织,如英国议会下院设有若干专门委员会,平民院管理委员会即是其中之一,成员数量在6至17人之间,负责审议平民院内部管理事务,提出对违纪议员的惩戒建议。日本与英国类似,也是在议会内部成立单独的委员会负责议员违纪惩处,如《日本众议院议事规则》第92条规定各常任委员会的委员人员及其管辖如下——惩罚委员会,由20人组成,负责有关议员的惩罚事项和议员资格的诉讼事项。其二,议会内部成立综合管理机构,拥有对议员违纪的惩戒功能。如法国在国民议会内部设立执行局,执行局拥有主持议事活动和组织领导国民议会所有工作部门的一切权力,自然包含对议员的违纪惩戒。此时对议员的惩戒只是执行局的一项职能,但执行局拥有完整的惩戒手段,对违纪议员的威慑力不容小觑。

   第五,惩戒措施丰富并合理运用政治经济手段,不仅确立议员违纪的惩戒原则,还制定合理的惩戒措施,以避免惩戒失当造成新的不公。遵循罪刑相适应原则,西方国家根据议员违纪的具体情节,设置了轻重不一的惩戒手段,如《法国国民议会议事规则》第70条规定纪律制裁措施包括:警告、记过、训诫和暂时开除等。结合第92条至第95条,每一项惩戒措施都有相对应的违纪行为的具体表现。有些国家还通过政治手段,将违纪行为与政治责任挂钩,在确认议员严重违纪之后,一定期限内不得再次当选议员,对政治人物而言,失去成为议员的资格属于变相的惩罚。西方国家为了保证议员能充分履行职责,不至于因财政问题影响议员的独立性,给予议员丰厚的待遇和充足的物质保障,如德国为联邦议员提供津贴、出席费、办公费、医疗和健康补助、养老金和遗嘱补助等。议员享受的优厚待遇成为特权之后,也演化为议会制裁议员的一项重要手段。如《德国联邦议事规则》第16条规定联邦议员有义务参加联邦议院的各种活动,无故缺席者得扣除其依议员报酬规定所得之部分津贴。运用经济制裁督促议员及时履行义务,是较柔性的惩戒手段,能够起到缓和润滑作用,避免过于强硬的制裁手段所带来的逆反效果。

   我国与西方国家的政治体制存在根本不同,不能照搬西方议员惩戒的各项制度,但合理学习借鉴也有所脾益。笔者认为当前应该完善《人大议事规则》,列举人大代表违纪的具体表现,明确必要的惩戒措施,并适时在人大内部成立纪律惩戒机构。

   首先,在人大议事规则中列明违纪行为的具体表现。根据《人大议事规则》,人大代表在会议期间能够单独行使的权利只有发言和表决权,而发言的时间和次数还有限制。建议扩充完善《人大议事规则》的内容,使《代表法》列举的人大代表的各项权利有具体的实现方式,并未雨绸缪地详细规划代表在会议期间可能发生的违纪行为,明确惩戒措施和惩戒启动程序。须知,在议事规则中阐明代表可能受到惩戒,并非不信任人大代表,而是维护人大会议秩序的重要方式,防止出现代表违反会议纪律而陷入无法可依的尴尬。

   其次,积极发挥人大领导成员在纪律惩戒中的作用。实践中人大委员长,主席团成员和代表团团长纪律惩戒职能的发挥还不突出,主要起主持会议的作用,并没有过多关注会议中出现违纪行为该如何惩戒,当下应该在议事规则中积极倡导人大领导成员发挥纪律惩戒的功能。建议委员长、主席团成员和代表团团长,今后在主持或者参加会议时,有效发挥纪律惩戒的作用,能直接处置的轻微违纪行为可以立刻处置,若违纪情况复杂无法立即处理,会后及时跟踪关注违纪行为的处置进展。

   再次,在人大常委会内部适时成立独立的纪律惩戒机构。在本次全国人大会议期间,大会秘书处新增设了会风会纪监督组,专门负责会议现场会风会纪的监督检查工作,可见,人大已经认识到会议期间加强对代表违纪监督的重要性,并构建了监督机构的雏形。当前有两种路径可供选择:其一,借鉴英国在议会内部成立专门纪律惩戒机构的模式。在人大内部成立纪律惩戒委员会,与其他九个专门委员会平行,专门负责代表违纪的惩处。其二,借鉴法国成立综合管理机构包含纪律惩戒功能的模式。扩充内务司法委员会的职能,使内务司法委员会具有惩戒违纪代表的职能。当下,内务司法委员会本就具有监督服务职能,若增加对代表违纪的惩戒监督,从理论上来看不存在任何障碍。

   第四,完善纪律惩戒机构的职权配置和运作程序。惩戒机构成立之后,还需合理配置职权及制定完备的惩戒程序,促使处罚决定合法正当。吸取西方国家的经验教训,笔者建议纪律惩戒措施从轻到重可以分为:警告、记过、训诫、暂时开除等。建议对记过以上的惩戒措施由人大代表书面提出,交由纪律惩戒机构集体研究决定。在做出纪律处罚决定前,还应该充分听取当事人的申辩意见,保障当事人能自主陈述事件全过程。同时,给予被惩戒对象申诉权,当被惩戒对象不服惩戒措施提出申诉时,若在人大会议期间内,可以直接向大会提出,若在会议闭会期间,则应该向同级人大常委会提出申诉。

  

   四、监察机关须尊重人民代表大会的宪法地位,对监察人大代表持谨慎态度

  

   监察体制改革的实质在于国家监督权的重新配置,其通过机构和职能的整合,创设出独立于行政、审判、检察的监察机关。若以机关与权力互助关系之维度来考察,监察全面覆盖之意旨便在于国家监察机关之监察权得及于一切公权力机关公职人员,监察法第3条规定对所有行使公权力的公职人员依法行使监察意即在此。在现代所有立宪国家,作为整体的国家权力往往基于诸多因素作了大同小异的各类划分,不同机关基于一定的原则形成并处理相互间的关系。在我国,构建国家机关关系的核心原则即人大制度以及民主集中制的国家机关组织原则。依此逻辑,一切国家权力终极性来源于人大,只有人大才能监督其他国家机关,别的国家机关不可方向监督人大。由人大产生的其他国家机关可以产生横向的权力制约关系。但监督不能包办代替其他国家机关的职权,制约不能侵蚀其他国家机关的核心职权领域。监察机关与其他国家机关之间的相互关系同样不得逾越此核心原则。

  

   (一)民主集中制:监察机关的派生地位

  

   在我国,民主集中制是一个普遍适用于政党和国家政治秩序的重要原则,其有着相当丰富的意涵。我国现行宪法第3条规定我国的国家机构实行民主集中制的原则。作为国家机关组织原则的民主集中制,其目的在于构架国家政权机关,这就是毛泽东所论述的“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家”。从法释义学的角度来分析现行宪法第3条之规定,作为国家机关组织原则之民主集中制的有三重基本意涵:一是在人民与国家权力机关的关系上,由国家权力机关人民选举产生,国家权力机关对人民负责、受人民监督;二是在国家权力机关和其他国家机关的关系上,其他国家机关由国家权力机关产生,对其负责、受其监督;三是在中央国家机关和地方国家机关的关系上,要在中央统一领导下,充分发挥地方积极性。

   作为国家监察机关的监察委员会如何产生,同样必须遵循民主集中制的组织原则。现行宪法第126条规定:国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责[这里必须注意的是监察委员会对产生它的人大与向上一级监察委员会负责,有着不同内容、程序、责任要求,而且在两种负责发生冲突时,依循人民代表大会制度是根本政治制度的原则,应以向人大负责为主。]。国家监察法第8条规定:国家监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作;第9条规定:地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作。由此可知,监察机关相对于权力机关而言,乃是居于从属地位的。如此一来,监察全面覆盖无疑需要避免出现“次位”的监察机关监督“主位”的权力机关的现象。

  

   (二)代议机关自治性原则:监察权行使的禁区

  

   除却作为国家权力机关之优越地位,在代议机关自治原则之下,作为代议机关的人大亦有其相当范围的“自留地”[中国的人大与国外的议会虽然在产生机理、运行原则、职权配置等方面与国外议会均有不同,但基于选举产生国家机关的共同性,其也被视为代议机关,这在理论上已成为共识。],此一范围构成监察权行使的禁区。代议机构的自律与自治是代议政治的基本原则,其目的在于确保国会行使职权的自主性与独立性,使免于受其他国家机关之干预。一般而言,代议自治性原则的意涵为它就其内部事务,当然有独立于行政权、司法权之外的自律权,而不受行政权、司法权之干涉。具体包括规则自律权、管理自律权、财物自律权、内部纪律惩戒权等,以及言论免责权、人身保护权和生活保障权等议员特权。例如在我国台湾地区,执掌监察权的“监察院”有弹劾、纠举、纠正、审计、调查等权力,但基于代议机关自律的原则,“监察院”不得对“国民大会代表、立法委员、省县议会议员”等各级民意机关之代表进行弹劾。此外,在以美国为典型代表的宪法司法审查的国家,司法部门在实施宪法审查过程中采取消极主义价值立场,尽可能对与之处于同等宪法地位的立法机关和行政机关通过立法或行政行为就相关事务所作出的判断保持适度的尊重。

  

   (三)监察机关应当如何监察权力机关

  

   由上可知,民主集中制要求监察机关在面对权力机关时应当表现得谦卑,而代议机关自律原则乃是要求监察机关在对代议机关施以监察时应当保持谦抑。具体而言,监察机关在监察权力机关时至少有以下三个问题需要考量:

其一,监察机关监察之对象应为人员而非机构。依上述人大与监察委员会关系之逻辑,后者决然不可监督前者,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期

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