潘晓明 陈佳雯:特朗普经济安全战略及其影响

选择字号:   本文共阅读 408 次 更新时间:2018-10-16 22:44:55

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潘晓明   陈佳雯  
插手具体产业的发展和企业间投资并购交易,完全背离原有的自由市场逻辑和国际贸易规则。鉴于美国的经济体量与全球影响力,一旦华盛顿经济政策开始转向“零和博弈”政策逻辑,其他国家受其引导也会趋向单边主义,随之而来的是全球经济秩序都将偏向保守的现实主义,即强调单边政策主导,追求一国经济利益的最大化。特朗普政府以国内法为根据单边提高关税是在重现美国20世纪30年代的贸易保护主义。[26]在国际经济高度融合和价值链广泛发展的今天,美国单方面增加关税的做法不仅会导致贸易转移,割裂已有的价值链,更将会给世界经济的增长带来重大负面影响。[27]因此,美国的单边主义不仅在挑战二战以来建立的多边合作体系,更是冲击着现有的地区和世界经济的平衡,这将给处于脆弱复苏中的国际经济带来更多的不确定性。

   当然,我们也应该看到,尽管特朗普政府推崇单边主义,但当多边政策目标与其国家利益相一致时,其依旧会通过多边的方式进行施压,以推动实现其自身目标的实现。正如《战略》所强调的,特朗普政府会积极寻求与价值观相同的潜在盟友[28]合作,尽管这些盟友未必是其传统安全意义上的盟友。由此,特朗普政府对于多边主义更多的是持一种实用主义的态度,即不把其与单边主义对立起来,而是以美国单边利益为优先,当多边合作能够促进单边目标的实现时,坚持“拿来主义”。

  

   (二)国际贸易和投资环境将趋于恶化

  

   特朗普政府以保护国家安全为名,不断插手经济主体之间正常的贸易投资活动,搅乱现有的国际经贸合作秩序,打破既有的国家间合作框架和利益平衡。从某种程度上讲,美国正以一种具有破坏性的方式打破既有的以世界贸易组织等多边贸易体制为代表的国际贸易格局,力图重新定义其国家利益,并重筑实现其利益的国际经济和贸易秩序。特朗普政府经济安全战略不但在宏观层面挑战一直以来由美国主导的多边经济体制,还从根本上“打破了经济与国家安全之间的界限,明确表示美国政府将通过双边威逼而不是通过强化以及遵守律法,推行其所主张的‘有原则的现实主义’,将政治、经济和军事等一切要素都纳入美国国家实力之中”。[29]

   这种对“国家安全”理念的滥用将对国际贸易和投资环境带来巨大的负面影响。2018年3月,特朗普总统以国家安全遭到损害为由,宣布对进口钢铁和铝分别征收高达25%和10%的关税。这一举措的对象不仅包括中国,还包括欧盟和日本等美国的传统盟友。正如彼得森国际经济研究所资深贸易专家查德·布恩所言,这会导致贸易伙伴以对等原则,运用类似的政治借口去叫停美国出口,使全球贸易关系开启无止境的逆发展趋势。[30]在这种情况下,美国的对外经济政策调整将可能导致整个国际关系发生根本性转变,[31]国际经济秩序开始转向现实主义,贸易摩擦将不断上升。而贸易领域的冲突将会给已经困难重重的国际经济政策协调带来更大的挑战。二战后国家间试图通过有效的贸易政策协调提升国家间和平的模式正在遭到逆转,而美国目前以保护本国安全为核心的经济战略将造成国家间经济政策的更多摩擦。

  

   (三)国际贸易规则协商将更加困难

  

   美国在二战后主导建立的自由主义国际经济秩序以贸易和金融为主要支柱,建立起多边机构以及基于这些机构的规则体系。然而,特朗普政府当前关注的不是世界经济运行的基本规则和基本方面,而是处理美国在现有体系遇到的所谓的“不公平”问题。正如《战略》所指出的那样,特朗普政府将更多关注美国的贸易赤字、科技创新能力以及能源的领导地位。贸易保护、知识产权保护、资本保护以及能源控制将会成为特朗普政府新政策框架的主要议题。尽管对具体保护措施和美国利益的界定仍有待确定,特朗普政府已经在以双边协商的方式解决新规则制定中可能遇到的问题。美国利用自身的谈判优势将重点进行与《战略》内提及的主要议题相关的规则磋商和制定,以此进一步突破现有国际规则的限制和定义那些未予充分规定而留存的概念空白。

   特朗普政府对外政策理念的改变给已处于困境中的国际贸易规则协商带来了更为严峻的挑战。美国利用自身实力施压其他国家,在双边层面重新定义其关心的规则,然后在区域以及多边框架下将其合法化,从而在新的国际规则体系内将“美国优先”和贸易保护主义合理化。特朗普政府通过这种方法逐步调整全球经济秩序的内涵,对美国利益予以最充分的保护。因此,在国家安全战略中提出一个实质为贸易保护的经济安全概念,很可能只是美国战略调整的第一步。

  

四  对中美经贸关系的影响

  

   特朗普政府在《战略》中将中国视为竞争对手和劲敌,意图通过各种贸易保护手段打乱中国科技战略实施的步伐,阻碍中国重要领域科技实力的快速提升。随着中国企业的不断发展壮大,双边经贸摩擦将呈现长期化趋势。

  

   (一)中国对美商品出口将面临更多关税壁垒

  

   关税与贸易总协定及后来的世界贸易组织框架下的多边贸易谈判使各国关税得以大幅度降低,美国2016年的平均关税水平为2.87%,在发达国家中处于较低水平。关税调整作为传统的贸易保护手段越来越被弱化。然而,特朗普上台以后迅速启动关税手段,通过提高关税增加进口产品的成本,来保护美国国内相关产业的竞争力。其中,对相关产品启动反倾销和反补贴调查、以认定倾销和补贴行为的存在来对相关商品征税,这是特朗普提高关税的手段之一。这些反倾销和反补贴措施大多针对中国。2017年特朗普新签发的对中国的反倾销征税命令达到8项,占年度新签反倾销命令的近30%,达到近年来最高水平;同期,对中国的新反补贴征税命令达到6项,占年度新签署反补贴征税命令总数的三分之二。[32]目前,这些反倾销和反补贴征税集中在硫酸铵、钢铁、环保制冷剂(四氟乙烷)、羟亚乙基和硬木胶合板制品等生产原料方面。不过,随着美国对外经济政策框架的确定和遏制中国创新能力目标的清晰化,美国开始瞄准“中国制造2025”内的机器人、新能源汽车和生物科技等十个高科技领域,以贸易救济征收高关税的方式来提高中国相关产品进入美国的门槛。[33]

  

   (二)美以强化保护知识产权为名限制中国企业的科技创新能力

  

   美国《1974年贸易法案》第301条(简称“301条款”)授权美国总统在一国的行为、政策和法律违反国际贸易协定或无理由、不正当、歧视性地限制美国商业活动时,可以采取一切适合的措施,包括报复,来确保该国的行为、政策以及法律得以纠正。

   特朗普总统上台后再次启动“301条款”调查,直指中国与知识产权保护、创新以及技术转移相关的政策、法律以及实践。2018年3月,美国贸易代表办公室发布了有关针对中国“301条款”调查的报告。报告聚焦在以下几个方面:在华投资的美国企业是否面临技术转移压力,是否存在强制技术转移;在华投资的美国企业是否被剥夺以市场为基础的技术许可能力,失去对技术的控制;对外投资的中资企业是否受到政府支持而获得高端技术和知识产权,从而在重要行业实现了大规模技术转移;对外投资的中资企业是否存在政府支持的侵入商业网络和窃取知识产权的行为。[34]报告认定的中国强制技术转移和知识产权保护不力等结论深刻地反映了美国在与中国角力中的战略意图。一方面,美国要求中国提升知识产权保护水平来强化美国企业在高科技领域的竞争优势,实现美国对世界先进科技的垄断。另一方面,特朗普政府力图通过干涉中国的产业指导和技术扶持等国内政策,阻碍中国企业在传统技术领域升级换代以及在高精尖领域发展,削弱中国企业的科技创新能力,从而实现遏制中国科技实力提升的目的。从根本上讲,特朗普政府意图通过“301条款”等国内法程序干涉中国国内产业和经济政策,并通过自身实力施压,使美国高科技产业赢得更多的优势和机会,实现美国“一家独大”。

  

   (三)中国对美投资面临更多限制

  

   在双边投资领域,跨国并购成为美国政府投资审查的主要目标。2017年9月特朗普政府颁布行政令,禁止中资收购美国莱蒂斯半导体公司(Lattice Semiconductor)。美国当局认为这起并购案存在着知识产权被转移给境外资产方的风险,对美国国家安全构成威胁。2018年1月,美国外资投资委员会(CFIUS)经过三轮审核,以速汇金拥有大量美国公民的个人信息为由拒绝了蚂蚁金服收购速汇金的请求。以阻碍技术转移为目标,CFIUS已经成为外国企业在美国投资的一道屏障,无论前期磋商耗费多少成本,该委员会的一纸决定都会将其化为乌有。而且,美国国会正在讨论继续扩大CFIUS的权力,通过立法将其权力从特定行业扩展到科技和材料等敏感商业领域。[35]

   中国目前是CFIUS投资审查的主要针对国家。官方数据显示,2013—2015年,美国20%的立案审查对象都是中国投资者。[36]CFIUS对中资企业的针对性审查已经成为中国在美投资下降的重要原因之一。2017年中国在美国直接投资总额为290亿美元,较2016年460亿美元减少近37%。据估算,由于审查而导致的投资失败达80亿美元。[37]正如一些观察家所言,“CFIUS已经成为特朗普政府贸易保护的第一武器,是终极监管的反坦克火箭筒”。[38]


五  结 语

  

   特朗普政府的经济安全战略深刻影响了美国的对外经济政策走向,使美国的政策重心从追求自由开放转向政府深度干预经济活动。中国被美国视为重要的竞争对手,特朗普政府通过贸易保护和投资限制人为地切断已经形成的价值链和利益连接,不仅影响中美两国的经济繁荣,更是从根本上不利于实现任何一个国家的“经济安全”和“国家安全”,可谓“短视”之举。在过去三十多年的经济全球化进程中,中美以贸易和投资为先导带动了两国经济的深度合作,促进了双方的利益交融。中美通过发挥各自优势,在包括科技在内的多领域开展合作,实现资源优化配置,使得众多美国企业的竞争力得以夯实,实现了利益最大化。尽管中美在某些领域存在竞争,但从长期来看美国的经济发展仍然需要中国。中国扩大市场准入和实现向内需型经济增长模式的转变,将给美国企业提供更多参与中国经济发展的机会,并且使其从中受益。与此同时,中美作为占世界GDP总量40%的两大经济体,双边贸易摩擦的合理解决、经济关系的稳定和发展,不仅有利于中美两国经济的可持续繁荣,更是世界经济增长的重要支撑力量。历史不止一次昭示,合作则长期共存,冲突则两败俱伤。中美应以最大的理解和最高的理性,塑造二十一世纪两国充分合作和共同发展的新模式。

  

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文章来源:《国际问题研究》2018年第5期

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