刘正强:舒缓“访”务困境的政治愿景

——信访与中国治理空间的延展
选择字号:   本文共阅读 502 次 更新时间:2018-09-26 15:29:51

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刘正强  

  

   既然中国与西方社会皆面临着类似甚至共通的社会治理问题,那么何以在西方社会形成的回应制度相对简约,如日本的苦情制度、英国的议会行政监察专员制度、法国的行政调解人制度、瑞典的行政专员制度等,而在中国大致类似的问题却催生了庞杂的信访制度?[23]从常理来看,作为非主流的补充性、从属性的信访制度与正式的制度体系形成互补,是一种此消彼长的关系。随着中国法治的进步和制度的完善,通常被认为具有人治色彩甚至堪称人治代表性制度的信访,理应不断萎缩和消退才是。但事实相反,恰恰是在中国制度建设突飞猛进、尤其是政府依法行政的规范性有目共睹的同时,信访也一路高歌,呈“爆棚”之势。这说明,信访制度的存续价值并不完全依赖于正式的制度体系,他们之间未必存在冲突和消长关系——在制度体系中,信访制度并不仅仅是“拾遗补缺”,它更是“不可或缺”。

  

   这种表面上的悖谬同信访本身一样根植于中国的国情和民族文化心理之中。与官僚科层制度所散射出的工具、技术理性不同,中国人所秉持的是常识理性的原则,毋庸置疑的常识和人的自然感情(人之常情)一起作为论证道德伦理、社会制度(行动)正当性的基础,“在这种推理方式中,常识(人之常情)首先被认为是天然合理的,是不能怀疑、不必深究的东西,然后用它们来类比、外推产生出高层观念。”[24]对于中国的制度而言,人们更主要地是从合理性而不是合法性方面对其进行评判——与此相比,信访制度的优势是显而易见的。历经数十年的社会变迁,单位制(在农村是作为准单位的人民公社)的解体或功能衰弱使得孤立的个体往往要独自面对“生硬”、“冷酷”的国家与市场。对于构成信访主体的底层民众来说,目前的官僚体系比任何时候更令人敬而远之,其专业化乃至叠床架屋式的结构加剧了各组织的封闭性,对芸芸百姓造成了更大的区隔。而信访则是一套有温度和温情的制度,它能够缓解和软化正式制度的僵硬与恣意,为大众提供心理、精神等方面的宣泄渠道。它几乎是唯一的能够与群众直接打交道的政府机构。

  

   四、接榫信访传统延展社会治理

  

   作为国家基础性的社会治理资源和手段,信访制度是具有中国特色的本土化、辅助性的政治设计,长期以来嵌入进社会结构中并发挥了独特的社会治理功能。由于过去十几年来形成的压制式、属地化的管控方式,信访治理的思路、机制、策略趋于拘谨、僵化,治理成本居高不下,尤其是灰色治理大行其道,信访运行呈现出胶着化的“卡顿”状态,常常处于“涨停”或“熔断”的状态,严重透支了基层的治理资源。不过,尽管中国经济社会发生了巨大变迁,原有的政治框架却得以维系——信访赖以存在与运行的社会政治环境没有发生本质性的改变。在这种情况下,如何盘活、刷新与擦亮这一独特的本土制度,让其放射出弥新的制度魅力十分紧迫。

  

   去“维稳”化的信访自我盘整

  

   公允地讲,信访问题并非“信访”的问题,它所呈现的乃是整个制度体系的治理焦虑。信访在制度化地减缓了社会矛盾的巨大冲量同时,也承受了整个社会治理低效和失灵的代价。多年来的事实证明,幻想通过做大信访来缓解社会矛盾乃是一厢情愿:信访的不断做大不但为社会诟病,其自身也不堪承受、难以为继。

  

   中共十八大以后,在全面推进依法治国的语境下,国家开始在制度层面对信访进行调整,“把信访纳入法治化轨道”成为信访改革的共识性理念。2014年中办、国办《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》就诉、访分离进行了顶层规划,提出建立涉法涉诉信访依法终结制度。涉法涉诉信访不属于行政信访[25]的受理范围人所共知,信访部门亦有排除此类“信访”的努力,几年前也有地方实践过另建涉法涉诉接待中心的做法。但此次中央提出切分涉法涉诉的主张更为明确、坚决。同年8月,国家信访局在诉、访分离的基础上再进一步,力推“通过法定途径分类处理信访投诉请求”,并于2015年1月会同国务院法制办发布《分类处理信访投诉请求的主要法定途径及相关法律依据》,以厘清信访与职能部门及职能部门之间的职责边界。截止2016年6月份,国家信访局在门户网站上集中公布了民政部、人社部、国土部、卫生计生委等37家部委的依法分类处理信访诉求清单。“守土有责”、画地为牢式的割据化治理思路,是建立在计划经济思维上的社会静止、不流动的假想基础上。因此,这些变化是对“属地化管理”原则的某种松动和平衡[26]。

  

   而更有意义的政策变化则是对信访“维稳”功能的洗白:2015年,运行了11年的“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议”悄然变身为“中央信访工作联席会议”[27],后者不再具有协调群体性事件处理的职能,这是对信访职能边界的进一步拓清。对维稳的剥离与切割,这种“瘦身”于回归信访本位至关紧要,只有去除“维稳”这一魔咒,才能回归信访的常态化治理。[28]

  

   为什么倡导信访的“极简主义”

  

   从“通行”的意义上说,信访制度如同一辆过载的客车蹒跚在泥泞路上,行动笨重、迟缓,常常熄火,但又让许多人免于徒步行走的劳顿。之前它不但满载、超员,而且行李超重、客货混搭。近几年的信访改革,实质上就是一个为其减负、卸载的过程,这使得信访的运行有所舒缓。但这种诉与访、访与非(访)、信访与维稳的剥离尚是技术性的:超载与过载不仅仅是车或路的问题,更涉及到对客车功能的认识——如同信访领域所呈现的问题,非因信访而是其所处的制度环境所致。破解信访治理的困境与难题,关键是对其异化与扭曲的矫正。由于信访领域浓缩了整个社会的问题和矛盾,信访工作被迫处于一个敏感与核心的位置,不仅关涉生活温饱、利益诉求,还包括寻求“正义”、主张权利以及各种各样的心理、精神问题,而当政府缺乏相应的回应与治理能力时,信访领域弊端丛生、广受诟病也在情理之中了。

  

   在这种情况下,强调信访的简约主义特质至为重要[29],尤其是对于涉访违法行为的认定与处置,应当以既有的法律法规为准“一断于法”,即在维护正常的社会秩序和法律尊严方面人人平等、事事平等,不能因为与信访有关联就畸轻畸重,比如将非正常上访[30]视为非(违)法行为,或者因为非正常上访而对其违法行为姑息、迁就。减负降压也有现实的理由:当前经济发展的“新常态”将对信访治理产生重大影响,社会问题乃至民生需求依旧强势释放,并没有随着经济增速放缓而降低甚至有所加剧,“花钱买平安”的片面姑息和“包揽”式政策越来越不可持续。“极简主义”意味着返“朴”归“简”,去除冗余,通过降低信访体量刷新治理绩效。

  

   坚守信访的政治支点

  

   信访是中国最基础的民意表达制度。由于被默认为应当承载更多的公平、正义理念,通过“立法”提升信访威和合法性的主张便不断释放出来。其实,这不但是对信访,更是对中国政治的误读。今天,在宏大的法律话语下,在法治建设如火如荼的同时,尽管信访制度常常作为“人治”的代表性制度广受诟病,它却同样繁荣火爆。理解这种表面上相互冲突、矛盾的现象,离不开对信访制度及其合法性的深度认知。尽管一些学者常常把法治与政治(人治)绝然对立起来,其实从实质正义的角度来理解法律,从宪法法理的高度来看待信访,信访的法治与政治反而殊途同归,具有内在的一致性。

  

   信访制度的合法性根植于中国独特的政治结构,自然它并不拘泥于一般意义上的合法合规。由于信访所追求的乃是社会正义层面上的“合法性”,它在某种程度上不排除对既有制度体系的某种背离和颠覆,因为即使合法的法律政策也未必合理甚至可能带来不公不义。信访的面向已超越了律法,当正式制度运行不畅,尤其是当特定的社会问题无法依凭相应的政治或法律制度时,信访的应急、兜底功能就如同高速公路的应急停车道一样不可或缺。不过,这仅仅是信访制度显在、表面的功能,它对社会问题的治理非其本意,而是其政治功能的一种附加和扩展效用——信访制度核心的、潜在的功能是体现其本真的实质“合法性”。尤其重要的是,受政治传统的浸润,信访制度具有某种庇护和恩宠色彩,是罕有的百姓可以直接触摸的有温度的制度,在某种意义上体现了“卡理斯玛权威”、“父爱主义”[31]的效应,为底层民众提供了一条可以直通“政权”的制度端口。信访如同中国制度体系中的一个重要杠杆,运用得当,它就可以“四两拨千斤”——撬动出一个大的治理局面。这只杠杆发挥作用的关键并不是一味增加自重,而是找好政治支点。

  

   “靡不有初,鲜克有终”。尽管中国的变化气象万千,原有的政治框架却得以维系,而民众的文化与心理坚如磐石,信访赖以生成与运行的社会政治环境亦没有发生本质性的改变。在中国诸制度中,信访无疑可列入最亲民的制度之列,它是社会运行的救援系统,是公民政治参与的制度预备,可谓是政治制度多样性的中国贡献。无论如何,作为中国政治制度的标配,信访延展了我们对政治治理空间与款式的想像,成为中国政治安全运行的制度备胎,并构成我们认识中国政治乃至中国自身的一个基础性前提。

  

   注释:

   [①] 本文系国家社科基金项目“我国信访制度的风险评估与分类治理研究”(16BZZ046)的阶段性成果。

   [②] 作者系上海社会科学院社会学研究所助理研究员,电话:18121378426,E-mail:lzq@sass.org.cn)。

   [③] 这可以从国家信访局来访接待司周边(如陶然亭)人们兜售党政文件的场景中初见端倪。法律法规、党政文件甚至学理文章等是常规性的销售内容。此外,还有一些时令性的武器会不时“上架”,比如,2016年7月18日《中国共产党问责条例》甫一刊载,20日笔者就发现地摊上普遍有售。

   [④] 如一位名叫王星三的访民,中共党员,原系大庆油田的保卫干事,退休后因交通事故长期在京上访,后来抛却个人事项,专门研究“政治”,评点国家大事。他发起成立了“群众维护国家人民利益委员会”,并推选王岐山兼主任,习近平兼党组书记。他们甚至于2014年上半年组织一些人在北京一个公园举行成立仪式的新闻发布会,但被国安人员冲散。

   [⑤] 参见欧中坦:《千方百计上京城:清朝的京控》,谢鹏程译,载高道蕴、高鸿钧、贺卫方编:《美国学者论中国法律传统》,北京:中国政法大学出版社2004年版,第512-551页。

   [⑥] 周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》,载《开放时代》2012年第9期。

   [⑦] 侯猛:《最高法院访民的心态与表达》,载《中外法学》2011年第3期。

   [⑧] “揭盖子、开口子、拔钉子”是对访民与政府之间博弈的刻画,“拔钉子”即端掉钉子户。见应星:《大河移民上访的故事》,北京:生活·读书·新知三联书店2001年版。

[⑨] 如2016年1月的宁夏银川公交纵火(见:http://news.sohu.com/20160310/n439945244.shtml)、江西奉新冲撞碾压学生案(见:http://news.163.com/16/0119/10/BDMG45DK00014JB5.(点击此处阅读下一页)

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