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在决策范围上，地方委员会与党组的工作条例对须议事决策的范围并不加限制，可默认为但凡需要党组织作出的决定皆须通过集体决策，而《工作机关条例》第17条规定“凡属本机关重大事项”须进行集体决策，即圈定了集体决策的范围，表明工作机关并不需要事事都通过集体决策。另就几部条例的制定时间分析，地方委员会与党组的工作条例皆早于《工作机关条例》，显然上述规定中的差异是有意为之，并非源于立法技术上的滞后与疏漏。
由此推断，工作机关的集体领导制度实与党委党组的有所差别，它的民主性较弱，集中性更强，工作机关的一把手可以发挥更强有力的领导作用。从这个意义上看，工作机关的领导制度更趋近于实践中的首长负责制。
（七）上下级之间的四重管辖关系
我国地方政府部门的上下级之间实行双重管辖制度。一是属地管辖，地方政府各工作部门受其所隶属的人民政府领导，二是职能管辖，这些政府部门依法受上级政府主管部门的业务指导或领导。党的工作机关的上下级关系同样实行双重管辖制度。一是属地管辖，党的工作机关受本级党委领导，二是职能管辖，即受上级党的工作机关管辖。但究竟是业务上的指导与被指导关系，抑或是领导关系，目前的党内法规尚未对此做出清晰的界定。
在机构合署合并之后，党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连，重合度高，双重管辖变为四重管辖，新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖，在上下级关系上出现四重管辖关系的局面。
从形式上看，合署合并后的机构仍然属于政府系统的一个部分，它的组织运行皆要依照政府组织法的有关规定，本级政府和上级主管部门依旧可以进行领导或业务指导。机构中的政府公职人员需要得到本级政府的授权与认可，当机构行使公权力作出不恰当的行政决定时，本级政府也有权改变或撤销之。另一方面，党委只能决定新机构中的党组织成员人选，党委和上级工作机关只能撤销新机构中不适当的党务决定。
但原本的双重管辖关系是否会因合署合并而发生实质性变更，则有待观察。《工作机关条例》第5条第2款规定，合并设立或者合署办公仍由党委主管。“主管”应是一个与“协管”相对的词汇，是依管辖的主次关系对管辖关系进行的划分，与领导或业务指导、属地管辖与职能管辖不存在概念上的冲突，后者只是基于另一种分类标准罢了。虽然“主管”的用词并未排除法律所确定的“领导”关系，且党内法规的规定不可能逾越国家法律，但《工作机关条例》仍将新机构的日常事务管理权力赋予党委，而政府等其他各方势必降格为协管单位。那么，行政系统对于新机构的权限可能仅止于程序规范，对党委所做的决定，政府可能仅做形式上的确认，将之合法化。
（八）新机构与其他机构的关系
理想的机构整合方案是将相关业务领域的党政机构都合为一体，形成一个系统全面的党政工作部门。但鉴于某些工作领域的实际情况，如一些机构负责的事务较为繁重，不适于进行合署合并，这种理想的改革方案不易实现。实践中往往是党的工作机关与一两个政府部门进行合署合并，一些相关的政府部门还维持独立运作的状态。例如在本次中央机构改革中，国家宗教事务局、国务院侨办并入了中央统战部，但同属“统战口”的港澳办、台办并未与统战部合署合并，国家民族事务委员会划归统战部领导，但仍是单设的国务院组成部门。
新机构与其他机构的关系问题，主要是新机构与那些未被合署合并的相关政府部门之间的关系问题。对于改革后同级关系的处理，法律法规或党内法规没有特殊的规定，所以就规范意义而言，新机构与其他相关党政机关的关系不变，主要还是协作配合的工作关系。在形式上，新机构仍须按相应的名义、程序，根据有关的法规，对接其他工作机构，例如合署合并后的统战系统，仍须以统战部之名义、按《统战工作条例》之规定，对相关的党政机构进行指导或支持。
但这种同级关系在实质上有些许微妙的转变。一方面，党的工作机关凭借其与政府部门的整合，间接获得了政府部门所掌控的公权力，职权中的法定强制力将使党组织在工作中变得更为强势；相比其他党组织，又变相提升了该党的工作机关之地位，这未必有利于党组织系统内权力的平衡。另一方面，政府部门凭借其与党组织的整合，获得党组织的政治加持，党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位，相比其他政府机构，该政府部门更为当局器重。这种变化更值得注意。因为它存有一种隐忧，即党的工作机关更加注重与其合署合并的政府部门工作，而忽视与之相关的其他政府部门的工作，相应的政府资源也会往新的机构倾斜。这可能会使新机构形成独特的部门利益，有损其他党政机构职权的施展。
三、结语
党政机构改革不同于行政机构改革，其涉及的范围之广、纵深之大是后者无法比拟的。党政机构合署合并，是改革者在现有党政体制基础上所做的巩固与调整，是在坚持党的领导前提下，解决目前党政机构运行中的冗杂与不适。不过，坚持党的领导不等于以党治国，党无论如何都不可挣脱国家宪制的束缚，党的组织和运作必须符合国家法律的规定。机构改革务须注重国家机关的职能价值，辨明公权力的运行逻辑，在保障国家法律有效实施、国家机构正常运行的条件下精简机构。党政机构合署合并必须处理好党的机构与国家机构之间的关系，平衡好政治与法治之所需，确保改革推进与机构运行的合宪合法。
注释：
* 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表待会制度理论和实践创新研究”（项目号14JZD003）的阶段性成果。
[1] 徐理响：《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，载《求索》2015年第8期。
[2] 参见翟志勇：《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》，载《环球法律评论》2017年第2期。
[3] 参见梅丽红：《建国以来党政纪检监察体制的变革》，载《党政论坛》2004年第6期。
[4] 参见魏志荣、李先涛：《我国行政监察制度存在的主要问题与改革建议》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第4期。
[5] 参见白皓、杨强强：《国家监察体制改革进路研究》，载《河北法学》2017年第5期。
[6] 参见许耀桐：《顺德机构改革：新坐标与新亮点》，载《上海行政学院学报》2010年第5期；许耀桐：《顺德大部制改革“石破天惊”》，载《同舟共进》2011年第9期。
[7] 参见黄冬，陈川慜：《地方大部制改革运行成效跟踪调查——来自广东省佛山市顺德区的经验》，载《公共行政评论》2012年第6期。
[8] 肖滨、郭明：《以“治权改革”创新地方治理模式——2009年以来顺德综合改革的理论分析》，载《公共行政评论》2013年第4期。
[9] 张瑞：《行政管理体制改革的新尝试——关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考》，载《中国特色社会主义研究》2010年第6期。
[10] 参见刘洁、竺乾威：《地方政府管理体制改革创新的思考——以广东顺德为案例》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2011年第3期。
[11] 参见傅金鹏：《大部门式党政合署：党政机构统筹设置的新形态》，载《理论与改革》2011年第1期；傅金鹏：《党政合署：形态变迁与改革策略》，载《天津行政学院学报》2012年第1期。傅金鹏、陈晓原：《“大部制”的形态与前景：一项比较研究》，载《南京社会科学》2010年第7期。
[12] 金太军：《新世纪中国政治改革若干重大问题的思考》，载《江苏行政学院学报》2001年第3期。
[13] 封丽霞：《政党、国家与法治——改革开放30年中国法治发展透视》，人民出版社2008年版，第203页。
[14] 参见曾峻：《地方党政机构设置与编制管理问题及其“治本”策略》，载《上海行政学院学报》2008年第4期。
[15] 朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。
[16] 汪玉凯：《冷静看待“大部制”改革》，载《理论视野》2008年第1期。
[17] 李瑞昌：《大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略》，载《岭南学刊》2008年第3期。
[18] 刘文俭：《大部制下的地方政府机构改革初探——以某沿海城市为例》，载《北京行政学院学报》2008年第5期。
[19] 周叶中、江国华：《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》，载《法学评论》2002年第6期。
[20] 参见强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，载《开放时代》2009年第12期。
[21] 王书成：《转型中国之双轨宪制》，载《中国法律评论》2016年第3期。
[22] 林尚立：《党政关系建设的制度安排》，载《理论参考》2002年第8期。
[23] 参见朱光磊、周振超：《党政关系规范化研究》，载《政治学研究》2004年第3期。
[24] 参见杨国鹏：《党政关系规范化：中国政治发展的范式选择》，载《学习论坛》2005年第1期。
[25] 参见许耀桐：《党政关系的新认识》，载《中共福建省委党校学报》2012 年第5期。
[26] 参见刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，载《社会科学》2011年第12期。
[27] 胡德平：《中国共产党党组政治研究》，复旦大学2014年博士学位论文。
[28] 参见李林：《从领导党到执政党转变的宪政阐释》，载《学术界》2002年第2期。
[29] 参见周叶中、李炳辉：《宪法政治：中国政治发展的必由之路》，中国法制出版社2012年版，第311-320页。
[30] 参见张友渔：《论我国行政机关的首长负责制》，载《政治与法律》1984年第3期。
[31] 参见杨海坤：《论行政机关首长负责制》，载《社会科学探索》1991年第5期。
[32] 参见张立荣：《论有中国特色的国家行政制度》，华中师范大学2002年博士学位论文。
[33] 参见张昭庆：《关于完善当代中国行政首长负责制的思考》，载《河北学刊》2011年第3期。
[34] 参见许耀桐：《关于民主集中制实质问题的探讨》，载《上海行政学院学报》2010年第3期。
[35] 王传志：《民主集中制：我国政治制度的核心机制》，载《求是》2013年第10期。
[36] 吴怀友，刘明华：《首长负责制与民主集中制关系论析》，载《理论探讨》2005年第5期。
[37] 参见邹庆国：《中国共产党地方委员会领导制度科学化问题研究》，中国社会科学出版社2015年版，第69页。
[38] 参见《中共中央、国务院转批中央纪委、监察部<关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示>的通知》，中发[1993]4号。