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在决策范围上,地方委员会与党组的工作条例对须议事决策的范围并不加限制,可默认为但凡需要党组织作出的决定皆须通过集体决策,而《工作机关条例》第17条规定“凡属本机关重大事项”须进行集体决策,即圈定了集体决策的范围,表明工作机关并不需要事事都通过集体决策。另就几部条例的制定时间分析,地方委员会与党组的工作条例皆早于《工作机关条例》,显然上述规定中的差异是有意为之,并非源于立法技术上的滞后与疏漏。
由此推断,工作机关的集体领导制度实与党委党组的有所差别,它的民主性较弱,集中性更强,工作机关的一把手可以发挥更强有力的领导作用。从这个意义上看,工作机关的领导制度更趋近于实践中的首长负责制。
(七)上下级之间的四重管辖关系
我国地方政府部门的上下级之间实行双重管辖制度。一是属地管辖,地方政府各工作部门受其所隶属的人民政府领导,二是职能管辖,这些政府部门依法受上级政府主管部门的业务指导或领导。党的工作机关的上下级关系同样实行双重管辖制度。一是属地管辖,党的工作机关受本级党委领导,二是职能管辖,即受上级党的工作机关管辖。但究竟是业务上的指导与被指导关系,抑或是领导关系,目前的党内法规尚未对此做出清晰的界定。
在机构合署合并之后,党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连,重合度高,双重管辖变为四重管辖,新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖,在上下级关系上出现四重管辖关系的局面。
从形式上看,合署合并后的机构仍然属于政府系统的一个部分,它的组织运行皆要依照政府组织法的有关规定,本级政府和上级主管部门依旧可以进行领导或业务指导。机构中的政府公职人员需要得到本级政府的授权与认可,当机构行使公权力作出不恰当的行政决定时,本级政府也有权改变或撤销之。另一方面,党委只能决定新机构中的党组织成员人选,党委和上级工作机关只能撤销新机构中不适当的党务决定。
但原本的双重管辖关系是否会因合署合并而发生实质性变更,则有待观察。《工作机关条例》第5条第2款规定,合并设立或者合署办公仍由党委主管。“主管”应是一个与“协管”相对的词汇,是依管辖的主次关系对管辖关系进行的划分,与领导或业务指导、属地管辖与职能管辖不存在概念上的冲突,后者只是基于另一种分类标准罢了。虽然“主管”的用词并未排除法律所确定的“领导”关系,且党内法规的规定不可能逾越国家法律,但《工作机关条例》仍将新机构的日常事务管理权力赋予党委,而政府等其他各方势必降格为协管单位。那么,行政系统对于新机构的权限可能仅止于程序规范,对党委所做的决定,政府可能仅做形式上的确认,将之合法化。
(八)新机构与其他机构的关系
理想的机构整合方案是将相关业务领域的党政机构都合为一体,形成一个系统全面的党政工作部门。但鉴于某些工作领域的实际情况,如一些机构负责的事务较为繁重,不适于进行合署合并,这种理想的改革方案不易实现。实践中往往是党的工作机关与一两个政府部门进行合署合并,一些相关的政府部门还维持独立运作的状态。例如在本次中央机构改革中,国家宗教事务局、国务院侨办并入了中央统战部,但同属“统战口”的港澳办、台办并未与统战部合署合并,国家民族事务委员会划归统战部领导,但仍是单设的国务院组成部门。
新机构与其他机构的关系问题,主要是新机构与那些未被合署合并的相关政府部门之间的关系问题。对于改革后同级关系的处理,法律法规或党内法规没有特殊的规定,所以就规范意义而言,新机构与其他相关党政机关的关系不变,主要还是协作配合的工作关系。在形式上,新机构仍须按相应的名义、程序,根据有关的法规,对接其他工作机构,例如合署合并后的统战系统,仍须以统战部之名义、按《统战工作条例》之规定,对相关的党政机构进行指导或支持。
但这种同级关系在实质上有些许微妙的转变。一方面,党的工作机关凭借其与政府部门的整合,间接获得了政府部门所掌控的公权力,职权中的法定强制力将使党组织在工作中变得更为强势;相比其他党组织,又变相提升了该党的工作机关之地位,这未必有利于党组织系统内权力的平衡。另一方面,政府部门凭借其与党组织的整合,获得党组织的政治加持,党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位,相比其他政府机构,该政府部门更为当局器重。这种变化更值得注意。因为它存有一种隐忧,即党的工作机关更加注重与其合署合并的政府部门工作,而忽视与之相关的其他政府部门的工作,相应的政府资源也会往新的机构倾斜。这可能会使新机构形成独特的部门利益,有损其他党政机构职权的施展。
三、结语
党政机构改革不同于行政机构改革,其涉及的范围之广、纵深之大是后者无法比拟的。党政机构合署合并,是改革者在现有党政体制基础上所做的巩固与调整,是在坚持党的领导前提下,解决目前党政机构运行中的冗杂与不适。不过,坚持党的领导不等于以党治国,党无论如何都不可挣脱国家宪制的束缚,党的组织和运作必须符合国家法律的规定。机构改革务须注重国家机关的职能价值,辨明公权力的运行逻辑,在保障国家法律有效实施、国家机构正常运行的条件下精简机构。党政机构合署合并必须处理好党的机构与国家机构之间的关系,平衡好政治与法治之所需,确保改革推进与机构运行的合宪合法。
注释:
* 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表待会制度理论和实践创新研究”(项目号14JZD003)的阶段性成果。
[1] 徐理响:《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》,载《求索》2015年第8期。
[2] 参见翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》,载《环球法律评论》2017年第2期。
[3] 参见梅丽红:《建国以来党政纪检监察体制的变革》,载《党政论坛》2004年第6期。
[4] 参见魏志荣、李先涛:《我国行政监察制度存在的主要问题与改革建议》,载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第4期。
[5] 参见白皓、杨强强:《国家监察体制改革进路研究》,载《河北法学》2017年第5期。
[6] 参见许耀桐:《顺德机构改革:新坐标与新亮点》,载《上海行政学院学报》2010年第5期;许耀桐:《顺德大部制改革“石破天惊”》,载《同舟共进》2011年第9期。
[7] 参见黄冬,陈川慜:《地方大部制改革运行成效跟踪调查——来自广东省佛山市顺德区的经验》,载《公共行政评论》2012年第6期。
[8] 肖滨、郭明:《以“治权改革”创新地方治理模式——2009年以来顺德综合改革的理论分析》,载《公共行政评论》2013年第4期。
[9] 张瑞:《行政管理体制改革的新尝试——关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考》,载《中国特色社会主义研究》2010年第6期。
[10] 参见刘洁、竺乾威:《地方政府管理体制改革创新的思考——以广东顺德为案例》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2011年第3期。
[11] 参见傅金鹏:《大部门式党政合署:党政机构统筹设置的新形态》,载《理论与改革》2011年第1期;傅金鹏:《党政合署:形态变迁与改革策略》,载《天津行政学院学报》2012年第1期。傅金鹏、陈晓原:《“大部制”的形态与前景:一项比较研究》,载《南京社会科学》2010年第7期。
[12] 金太军:《新世纪中国政治改革若干重大问题的思考》,载《江苏行政学院学报》2001年第3期。
[13] 封丽霞:《政党、国家与法治——改革开放30年中国法治发展透视》,人民出版社2008年版,第203页。
[14] 参见曾峻:《地方党政机构设置与编制管理问题及其“治本”策略》,载《上海行政学院学报》2008年第4期。
[15] 朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。
[16] 汪玉凯:《冷静看待“大部制”改革》,载《理论视野》2008年第1期。
[17] 李瑞昌:《大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略》,载《岭南学刊》2008年第3期。
[18] 刘文俭:《大部制下的地方政府机构改革初探——以某沿海城市为例》,载《北京行政学院学报》2008年第5期。
[19] 周叶中、江国华:《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》,载《法学评论》2002年第6期。
[20] 参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。
[21] 王书成:《转型中国之双轨宪制》,载《中国法律评论》2016年第3期。
[22] 林尚立:《党政关系建设的制度安排》,载《理论参考》2002年第8期。
[23] 参见朱光磊、周振超:《党政关系规范化研究》,载《政治学研究》2004年第3期。
[24] 参见杨国鹏:《党政关系规范化:中国政治发展的范式选择》,载《学习论坛》2005年第1期。
[25] 参见许耀桐:《党政关系的新认识》,载《中共福建省委党校学报》2012 年第5期。
[26] 参见刘杰:《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》,载《社会科学》2011年第12期。
[27] 胡德平:《中国共产党党组政治研究》,复旦大学2014年博士学位论文。
[28] 参见李林:《从领导党到执政党转变的宪政阐释》,载《学术界》2002年第2期。
[29] 参见周叶中、李炳辉:《宪法政治:中国政治发展的必由之路》,中国法制出版社2012年版,第311-320页。
[30] 参见张友渔:《论我国行政机关的首长负责制》,载《政治与法律》1984年第3期。
[31] 参见杨海坤:《论行政机关首长负责制》,载《社会科学探索》1991年第5期。
[32] 参见张立荣:《论有中国特色的国家行政制度》,华中师范大学2002年博士学位论文。
[33] 参见张昭庆:《关于完善当代中国行政首长负责制的思考》,载《河北学刊》2011年第3期。
[34] 参见许耀桐:《关于民主集中制实质问题的探讨》,载《上海行政学院学报》2010年第3期。
[35] 王传志:《民主集中制:我国政治制度的核心机制》,载《求是》2013年第10期。
[36] 吴怀友,刘明华:《首长负责制与民主集中制关系论析》,载《理论探讨》2005年第5期。
[37] 参见邹庆国:《中国共产党地方委员会领导制度科学化问题研究》,中国社会科学出版社2015年版,第69页。
[38] 参见《中共中央、国务院转批中央纪委、监察部<关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示>的通知》,中发[1993]4号。
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