秦前红 陈家勋:党政机构合署合并改革的若干问题研究

选择字号:   本文共阅读 3000 次 更新时间:2018-07-26 22:06:12

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赞成票过半数为通过。《党组工作条例(试行)》第27条亦有相同的规定。在票决制中,参与决策的人员一人一票,每票的权重相等,议案须达到规定的票数才能获得通过。但《工作机关条例》并未规定此类表决机制,而只有“领导班子集体研究决定”的表述。这种议决制的决策方式,并不以投票的方式达成合意,而是更注重通过协商讨论的方式来作出决定。由于其程序缺乏明晰的规制,领导集体的一把手或主要领导成员在决定的形成过程中能发挥较大的影响力,甚至能够左右结果的走向,将个人意见转化为集体意志。从这个角度上讲,议决制更易形成集权。

   在决策范围上,地方委员会与党组的工作条例对须议事决策的范围并不加限制,可默认为但凡需要党组织作出的决定皆须通过集体决策,而《工作机关条例》第17条规定“凡属本机关重大事项”须进行集体决策,即圈定了集体决策的范围,表明工作机关并不需要事事都通过集体决策。另就几部条例的制定时间分析,地方委员会与党组的工作条例皆早于《工作机关条例》,显然上述规定中的差异是有意为之,并非源于立法技术上的滞后与疏漏。

   由此推断,工作机关的集体领导制度实与党委党组的有所差别,它的民主性较弱,集中性更强,工作机关的一把手可以发挥更强有力的领导作用。从这个意义上看,工作机关的领导制度更趋近于实践中的首长负责制。

   (七)上下级之间的四重管辖关系

   我国地方政府部门的上下级之间实行双重管辖制度。一是属地管辖,地方政府各工作部门受其所隶属的人民政府领导,二是职能管辖,这些政府部门依法受上级政府主管部门的业务指导或领导。党的工作机关的上下级关系同样实行双重管辖制度。一是属地管辖,党的工作机关受本级党委领导,二是职能管辖,即受上级党的工作机关管辖。但究竟是业务上的指导与被指导关系,抑或是领导关系,目前的党内法规尚未对此做出清晰的界定。

   在机构合署合并之后,党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连,重合度高,双重管辖变为四重管辖,新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖,在上下级关系上出现四重管辖关系的局面。

   从形式上看,合署合并后的机构仍然属于政府系统的一个部分,它的组织运行皆要依照政府组织法的有关规定,本级政府和上级主管部门依旧可以进行领导或业务指导。机构中的政府公职人员需要得到本级政府的授权与认可,当机构行使公权力作出不恰当的行政决定时,本级政府也有权改变或撤销之。另一方面,党委只能决定新机构中的党组织成员人选,党委和上级工作机关只能撤销新机构中不适当的党务决定。

   但原本的双重管辖关系是否会因合署合并而发生实质性变更,则有待观察。《工作机关条例》第5条第2款规定,合并设立或者合署办公仍由党委主管。“主管”应是一个与“协管”相对的词汇,是依管辖的主次关系对管辖关系进行的划分,与领导或业务指导、属地管辖与职能管辖不存在概念上的冲突,后者只是基于另一种分类标准罢了。虽然“主管”的用词并未排除法律所确定的“领导”关系,且党内法规的规定不可能逾越国家法律,但《工作机关条例》仍将新机构的日常事务管理权力赋予党委,而政府等其他各方势必降格为协管单位。那么,行政系统对于新机构的权限可能仅止于程序规范,对党委所做的决定,政府可能仅做形式上的确认,将之合法化。

   (八)新机构与其他机构的关系

   理想的机构整合方案是将相关业务领域的党政机构都合为一体,形成一个系统全面的党政工作部门。但鉴于某些工作领域的实际情况,如一些机构负责的事务较为繁重,不适于进行合署合并,这种理想的改革方案不易实现。实践中往往是党的工作机关与一两个政府部门进行合署合并,一些相关的政府部门还维持独立运作的状态。例如在本次中央机构改革中,国家宗教事务局、国务院侨办并入了中央统战部,但同属“统战口”的港澳办、台办并未与统战部合署合并,国家民族事务委员会划归统战部领导,但仍是单设的国务院组成部门。

   新机构与其他机构的关系问题,主要是新机构与那些未被合署合并的相关政府部门之间的关系问题。对于改革后同级关系的处理,法律法规或党内法规没有特殊的规定,所以就规范意义而言,新机构与其他相关党政机关的关系不变,主要还是协作配合的工作关系。在形式上,新机构仍须按相应的名义、程序,根据有关的法规,对接其他工作机构,例如合署合并后的统战系统,仍须以统战部之名义、按《统战工作条例》之规定,对相关的党政机构进行指导或支持。

   但这种同级关系在实质上有些许微妙的转变。一方面,党的工作机关凭借其与政府部门的整合,间接获得了政府部门所掌控的公权力,职权中的法定强制力将使党组织在工作中变得更为强势;相比其他党组织,又变相提升了该党的工作机关之地位,这未必有利于党组织系统内权力的平衡。另一方面,政府部门凭借其与党组织的整合,获得党组织的政治加持,党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位,相比其他政府机构,该政府部门更为当局器重。这种变化更值得注意。因为它存有一种隐忧,即党的工作机关更加注重与其合署合并的政府部门工作,而忽视与之相关的其他政府部门的工作,相应的政府资源也会往新的机构倾斜。这可能会使新机构形成独特的部门利益,有损其他党政机构职权的施展。

  

   结语

  

   党政机构改革不同于行政机构改革,其涉及的范围之广、纵深之大是后者无法比拟的。党政机构合署合并,是改革者在现有党政体制基础上所做的巩固与调整,是在坚持党的领导前提下,解决目前党政机构运行中的冗杂与不适。不过,坚持党的领导不等于以党治国,党无论如何都不可挣脱国家宪制的束缚,党的组织和运作必须符合国家法律的规定。机构改革务须注重国家机关的职能价值,辨明公权力的运行逻辑,在保障国家法律有效实施、国家机构正常运行的条件下精简机构。党政机构合署合并必须处理好党的机构与国家机构之间的关系,平衡好政治与法治之所需,确保改革推进与机构运行的合宪合法。

   注释:

   * 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表待会制度理论和实践创新研究”(项目号14JZD003)的阶段性成果。

   [1] 徐理响:《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》,载《求索》2015年第8期。

   [2] 参见翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [3] 参见梅丽红:《建国以来党政纪检监察体制的变革》,载《党政论坛》2004年第6期。

   [4] 参见魏志荣、李先涛:《我国行政监察制度存在的主要问题与改革建议》,载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2006年第4期。

   [5] 参见白皓、杨强强:《国家监察体制改革进路研究》,载《河北法学》2017年第5期。

   [6] 参见许耀桐:《顺德机构改革:新坐标与新亮点》,载《上海行政学院学报》2010年第5期;许耀桐:《顺德大部制改革“石破天惊”》,载《同舟共进》2011年第9期。

   [7] 参见黄冬,陈川慜:《地方大部制改革运行成效跟踪调查——来自广东省佛山市顺德区的经验》,载《公共行政评论》2012年第6期。

   [8] 肖滨、郭明:《以“治权改革”创新地方治理模式——2009年以来顺德综合改革的理论分析》,载《公共行政评论》2013年第4期。

   [9] 张瑞:《行政管理体制改革的新尝试——关于广东省顺德区行政管理体制改革的调研与思考》,载《中国特色社会主义研究》2010年第6期。

   [10] 参见刘洁、竺乾威:《地方政府管理体制改革创新的思考——以广东顺德为案例》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2011年第3期。

   [11] 参见傅金鹏:《大部门式党政合署:党政机构统筹设置的新形态》,载《理论与改革》2011年第1期;傅金鹏:《党政合署:形态变迁与改革策略》,载《天津行政学院学报》2012年第1期。傅金鹏、陈晓原:《“大部制”的形态与前景:一项比较研究》,载《南京社会科学》2010年第7期。

   [12] 金太军:《新世纪中国政治改革若干重大问题的思考》,载《江苏行政学院学报》2001年第3期。

   [13] 封丽霞:《政党、国家与法治——改革开放30年中国法治发展透视》,人民出版社2008年版,第203页。

   [14] 参见曾峻:《地方党政机构设置与编制管理问题及其“治本”策略》,载《上海行政学院学报》2008年第4期。

   [15] 朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。

   [16] 汪玉凯:《冷静看待“大部制”改革》,载《理论视野》2008年第1期。

   [17] 李瑞昌:《大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略》,载《岭南学刊》2008年第3期。

   [18] 刘文俭:《大部制下的地方政府机构改革初探——以某沿海城市为例》,载《北京行政学院学报》2008年第5期。

   [19] 周叶中、江国华:《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》,载《法学评论》2002年第6期。

   [20] 参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。

   [21] 王书成:《转型中国之双轨宪制》,载《中国法律评论》2016年第3期。

   [22] 林尚立:《党政关系建设的制度安排》,载《理论参考》2002年第8期。

   [23] 参见朱光磊、周振超:《党政关系规范化研究》,载《政治学研究》2004年第3期。

   [24] 参见杨国鹏:《党政关系规范化:中国政治发展的范式选择》,载《学习论坛》2005年第1期。

   [25] 参见许耀桐:《党政关系的新认识》,载《中共福建省委党校学报》2012 年第5期。

   [26] 参见刘杰:《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》,载《社会科学》2011年第12期。

   [27] 胡德平:《中国共产党党组政治研究》,复旦大学2014年博士学位论文。

   [28] 参见李林:《从领导党到执政党转变的宪政阐释》,载《学术界》2002年第2期。

   [29] 参见周叶中、李炳辉:《宪法政治:中国政治发展的必由之路》,中国法制出版社2012年版,第311-320页。

   [30] 参见张友渔:《论我国行政机关的首长负责制》,载《政治与法律》1984年第3期。

   [31] 参见杨海坤:《论行政机关首长负责制》,载《社会科学探索》1991年第5期。

   [32] 参见张立荣:《论有中国特色的国家行政制度》,华中师范大学2002年博士学位论文。

   [33] 参见张昭庆:《关于完善当代中国行政首长负责制的思考》,载《河北学刊》2011年第3期。

   [34] 参见许耀桐:《关于民主集中制实质问题的探讨》,载《上海行政学院学报》2010年第3期。

   [35] 王传志:《民主集中制:我国政治制度的核心机制》,载《求是》2013年第10期。

   [36] 吴怀友,刘明华:《首长负责制与民主集中制关系论析》,载《理论探讨》2005年第5期。

   [37] 参见邹庆国:《中国共产党地方委员会领导制度科学化问题研究》,中国社会科学出版社2015年版,第69页。

   [38] 参见《中共中央、国务院转批中央纪委、监察部<关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示>的通知》,中发[1993]4号。

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文章来源:《华东政法大学学报》2018年第4期

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