秦前红:我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心

选择字号:   本文共阅读 1903 次 更新时间:2018-06-27 10:47:14

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秦前红 (进入专栏)  
互相制约

   监察机关与行政机关在宪法上的关系,除表现为监察权行使不受行政机关干涉之外,还包括“互相配合,互相制约”,即根据现行《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款的规定,监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时,应当与执法部门互相配合,互相制约。不过尚需说明的是,此处的“执法部门”指向为何,可能还涉及对上述《宪法》和法律条文的解释和理解。因为在全国人大及其常委会制定的法律当中,此前仅有极少数的法律使用了“执法部门”的表述。在此次宪法修正和《监察法》制定之后,较为权威的解释认为,此处所言之执法部门是指公安机关、国家安全机关、审计机关以及质检部门、安全监管部门等行政执法部门。由此可见,现行《宪法》和《监察法》当中的执法部门指的主要是行政机关中的执法部门。同时,由于相关规定并未使用“行政机关”或“行政执法部门”的表述,是故并不限于行政机关中的执法部门,亦即此处“执法部门”的范围要广于行政执法部门。因此,由《宪法》和《监察法》的上述规定可知,监察机关与行政机关中的执法部门也有着“互相配合,互相制约”的关系。其中“互相配合”如《监察法》第24条第3款规定的“监察机关进行搜查时,可以根据工作需要提请公安机关配合”;而“互相制约”主要是指配合需要依法进行。当然,互相制约应当是监察机关与行政执法部门之间关系的核心要旨。

   (三)行政监察职能的不完全整合

   在国家监察体制改革过程中,行政监察职能整合至新设立的监察机关。为此,《宪法修正案》第46条和第51条删去了国务院领导和管理行政监察工作,以及县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内行政监察工作的规定。此外,《监察法》第69条亦规定,原本的《行政监察法》亦在《监察法》公布施行的同时被废止。在此需要注意的是,根据此前《行政监察法》的规定,行政监察职能具有全面性和综合性的特点,即行政监察包括执法监察、效能监察和廉政监察等具体内涵。如此一来,便出现以下需要回答的问题:上述执法监察、效能监察和廉政监察是否皆由行政监察机关整合至新设立的监察机关?若皆已整合,是否与监察机关之“反腐败工作机构”的定位不相符合?若并未全部整合,那剩余的监察职能究竟有几何,以及是否仍然有必要存在?若仍然存在或仍有必要存在,则应由何主体来行使?

   本文以为,由行政监察机关整合至监察机关的职能主要是廉政监察职能,因为无论是国家监察体制改革的实践或是《监察法》的规定,皆是将监察机关形塑为专司反腐败职能的机关,或谓之为专门的反腐败工作机构。比如根据《监察法》第1条和第3条的规定,国家监察立法的目的之一即为“深入开展反腐败工作”,同时“开展廉政建设和反腐败工作”亦为监察机关的重要职责。当然,执法监察和效能监察在功能意义上仍有存在之必要,但至于此二职能由何主体行使,有论者认为可“强化执法监察和效能监察职能”,并“在机构上整合行政监察和审计机关,组建监审合一的行政监督机构”。即组建和成立新的机构来履行执法监察和效能监察职责。不过,执法监察与政府法制部门及督查监查部门的相关职责存在交叉,效能监察则又与政府绩效考核、行风评议部门的职责有重合。这其实限缩了行政监察机关履行执法监察和效能监察职能的空间。鉴于实践中的此般现状,可在功能主义层面保留执法监察和效能监察职能的同时,将此二职能交由政府办公机构、政府法制部门等相应的行政机关来行使。

  

   四、上级监察机关与下级监察机关的关系

   (一)宪法上国家机关的领导体制

   以上主要是以国家机关横向间的关系为视角,讨论我国宪法上监察机关的定位及监察权的性质。同时,监察机关内部的纵向关系,即国家监察委员会与地方各级监察委员会,上级监察委员会与下级监察委员会之间的关系,亦是我国《宪法》的重要内容。在我国现行《宪法》规定的国家机构当中,纵向间的关系主要有两种表现形式:一是领导与被领导的关系,如在国务院与地方各级行政机关之间,上级行政机关与下级行政机关之间;以及在最高人民检察院与地方各级人民检察院之间,上级人民检察院与下级人民检察院之间。二是监督与被监督的关系,即在最高人民法院与地方各级人民法院,上级人民法院与下级人民法院之间。根据我国现行《宪法》第125条第2款的规定,监察机关内部也是领导与被领导的关系,即作为最高监察机关的国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。

   国家机关内部究竟以何种原则来调整其纵向关系,其实乃是由诸多因素共同决定的:比如国家结构形式,单一制下国家机关纵向关系多趋于领导或监督的体制,而在联邦制下则多为彼此独立的关系。再如国家机关所行使权力的特性,如行政权的管理关系存在官僚层级的服从性,司法权则是非服从性的权力。因而行政机关纵向之间通常为领导关系,而审判机关则多为监督关系。再如国家机关预期的功能,如我国的检察机关作为法律监督机关,维护国家法制统一是其核心功能和任务。检察机关必须通过行使检察权,维护国家法制的统一。而要完成这一任务,在上级检察机关与下级检察机关之间,特别是最高人民检察院与地方各级人民检察院之间,如果没有保证统一和高效运作的领导与被领导关系,是不可思议的。此外,此种纵向关系的调整原则亦是处于不断变化和发展过程中的,比如我国“七五宪法”确立的检察机关领导体制是监督与被监督的关系,但在1979年《人民检察院组织法》制定过程中,以了保证检察机关对全国实行统一的法律监督,便把检察机关上下级关系由原来的监督关系改为了领导关系。

   (二)上下级监察机关间领导与被领导的关系

   根据我国现行《宪法》和《监察法》的规定,上下级监察机关间的领导体制是领导与被领导的关系。在国家监察体制改革之初,全国人大常委会审议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》亦规定:“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”有论者据此认为监察机关内部是一种“更接近政府内部的纵向关系,而与人民检察院内部的纵向关系有一定差别”。监察机关缘何采用领导与被领导的领导体制,在很大程度上是由国家监察体制改革的目标所决定的,即改革的根本目的就是加强党对反腐败工作的统一领导。而惩治腐败工作又必须始终坚持在党中央的统一领导下推进。如此一来,自然要求加强国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导,上级监察委员会对下级监察委员会的领导。同时,监察委员会并非司法机关,监察权的运行状态基本上是行政性的而非司法性的,故而在组织体系上更强调上下级监察机关之间的服从性,也就是领导与被领导的关系。此外,由于监察机关与执政党纪律检查机关合署办公,故而纪律检查机关的领导体制也在很大程度上决定了监察机关的领导体制,纪律检查机关领导体制的改变同样会作用于监察机关的领导体制。

   相较于行政机关和检察机关内部的纵向关系而言,监察机关虽同样为领导与被领导的关系,但在监察机关内部,此种领导的程度其实要远强于行政机关和检察机关内部。一是因为在人民代表大会制度之下,上述三机关皆是一种双重从属负责的体制,既横向层面需向同级权力机关负责,纵向层面还要向上级机关负责,但监察机关纵向层面的从属性其实要强于横向层面的从属性。二是由于执政党纪律检查体制改革要求强化上级纪委对下级纪委的领导,比如腐败案件的查办要以上级纪委的领导为主。因而与纪律检查机关合署办公的监察机关,其领导体制中上下级间的领导关系亦将随之强化。

  

   余论

   为了以法律的形式固化国家监察体制改革的成果,并为各级监察机关的成立提供宪法依据,此次宪法修改为国家监察体制作了颇多的宪法设计,对监察机关作为国家机构在人民代表大会制度中的地位,以及监察机关与其他国家机关间的关系进行了规定,特别是在《宪法》第三章“国家机构”中增设“监察委员会”一节。一般说来,国家机构是国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总称。在人民代表大会制度的根本政治制度和民主集中制的国家机构组织原则之下,人民代表大会统一行使国家权力,各国家机关之间分工负责,实现决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调。在现行《宪法》对国家监察体制所进行的宪法设计当中,监察机关同样与其他国家机关之间有着“分工负责,互相配合,互相制约”的关系。此般国家机关间宪法关系的设计,一是基于专业化分工的考量,从而配置给不同国家机关以相应的职权;二是欲借由互相之间的制衡,以期达致防止权力滥用之目的。因此一个部门的权力不应由另一部门行使,一个部门不应对另一部门施加强制性的影响。依此逻辑,我国现行《宪法》和《监察法》在规范层面为监察机关与其他国家机关予以权力分工和划定权力行使界限的同时,亦需防范在实践层面监察机关的职权行使对其他国家机关形成实质上的强制性影响。唯有如此,才能使宪法上对监察机关定位和监察权性质的设计不至于沦为“具文”。

   再者,本文虽然是基于《宪法》和《监察法》的相关规定,以国家机关相互之间的关系为中心,讨论了我国宪法上的监察机关和监察权。但不可否认的是,此般讨论其实并未能客观全面地揭示监察机关和监察权的“全貌”。诚如美国著名政治学家和法学家的古德诺所言:“政府体制的特点不仅由法律制度决定,同样也由法外制度决定。与仅能提供法律框架的法律相比,法外制度对政治体制产生的影响更大。”因为国家机构体系中的监察机关与执政党纪律检查机关合署办公,虽然可以促使执纪与执法得以有效衔接,但其实对监察机关的定位和监察权的性质也产生了很大程度的影响。例如,上下级监察机关之间领导与被领导的领导体制,即可视为是以执政党纪律检查机关领导体制为原型的。同时,中央纪委副书记、国家监察委员会副主任的肖培在就宪法增写监察委员会有关内容答记者问时亦表明:“监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,既是党的机构,又是国家机构”。于此层面而言,对监察机关定位和监察权性质的考察,亦需注重权力运行的实际轨迹,特别是纪检监察合署办公的体制。

  

   注释略。来源:《中外法学》2018年第3期。

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