秦前红:我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心

选择字号:   本文共阅读 1903 次 更新时间:2018-06-27 10:47:14

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还有论者认为虽然监察机关可对人大代表进行监察,但应建立一定的防范和隔离措施,防止监察机关通过对人大代表的监督,形成对人大及其常委会的实质监督。本文以为,监察机关可否监督人大代表的问题,乃是一个颇为复杂的论题,绝不可一概而论。特别是该问题还与监察机关与权力机关之间的关系相涉,因为权力机关即是由人大代表所组成的。具体来说,鉴于我国人大代表构成等因素,该问题的可能解答如下:

   其一,考虑到我国兼职代表制的现实,不加区分地认为具有人大代表身份的公职人员皆可免于监察,无疑是不切实际的,也将有碍于反腐败工作的正常开展。曾有论者指出,当前我国各级人大有95%以上的人大代表为兼职代表。因此,对于此类人数甚众的兼职代表而言,人大代表之身份于其而言其实只是一种“兼职”,在此之外尚有其“主业”和“本职”工作,其中便有被纳入监察机关监察对象的职业,如国有企业管理人员等。故而,对于此类具有人大代表身份的公职人员,其亦得成为监察机关监督之对象。

   其二,监察机关在监督具有人大代表身份的公职人员时,亦须注重《宪法》和法律对人大代表的特殊保障。在现代民主国家,为保障议员个人的安全与自由,均给予其在言论、身体等层面的特殊保障。我国现行《宪法》第74条亦规定了全国人大代表在人身层面的特殊保障,即非经全国人大会议主席团或全国人大常委会许可,不受逮捕或刑事审判。而《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下监察《代表法》)更是在第四章专门就代表执行职务的保障问题进行了规定。因此,监察机关在监督具有人大代表身份的公职人员时,也应当遵守《宪法》和法律中有关人大代表特殊保障的规定。例如,《监察法》中的留置措施自然属于《代表法》第32条所规定的“法律规定的其他限制人身自由的措施”,是故监察机关在对具有人大代表身份的公职人员采取留置措施时,无疑应当履行相应的许可或报告手续。

   其三,不具有公职人员身份的人大代表,是否得成为监察机关的监督对象?该问题在理论及实践上皆是不乏争论的,例如,在“拉票贿选”事件中,不具有公职人员身份的人大代表收受他人贿赂的行为,是否构成刑法上的受贿罪?以及不具有公职人员身份的人大代表,欲当选上级人大代表时向他人行贿的行为,是否构成刑法上的行贿罪?对此类问题,理论上存在截然相反的观点,其论争的焦点在于人大代表的职务是否属于“公职”,以及其职务行为是否属于“从事公务”?而在既有的实践中,此般行为有被认定为破坏选举罪的做法。很显然,若认为可构成刑法上的受贿罪,便由此可成为监察机关的监督对象。本文以为,对于不具有公职人员身份的人大代表而言,即便其利用人大代表的身份从事违法活动,亦不宜认为可由监察机关负责监督,而应将此委以人大及其常委会通过内部纪律惩戒的形式追究责任,或是根据《代表法》的规定对相关的人大代表予以罢免或暂时停止执行代表职务等。当然,若构成职务犯罪之外的刑事犯罪的,如破坏选举罪等,亦不可免于刑事追诉和刑事责任的承担。

  

   二、监察机关与司法机关的关系

   (一)“互相配合,互相制约”的宪法原则

   如何理解监察机关与司法机关之间的关系,同样关涉对监察机关定位和监察权性质的认识。现行《宪法》第127条第2款为此关系的处理确定了“互相配合,互相制约”的原则,即监察机关办理职务违法和职务犯罪案件时,应当与审判机关、检察机关互相配合,互相制约。《监察法》第4条第2款重申了该原则,并将其视为监察工作的基本原则之一。因此,有关监察机关与司法机关之间关系的探讨,亦应当围绕此项原则来展开。具体来说,此一原则其实有以下三层涵义:一是监察机关与司法机关互相配合,如根据《监察法》第47条第1款的规定,对于监察机关移送的案件,检察机关应当依照《刑事诉讼法》的规定,对被调查人采取强制措施。二是监察机关与司法机关互相制约,如根据《监察法》第47条第4款的规定,检察机关若认为监察机关移送的案件,有《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形,经上级检察机关批准,则依法作出不起诉的决定。

   三是正确处理配合与制约的关系。其实在国家监察体制改革之前,审判机关、检察机关和公安机关之间同样是根据《宪法》和《刑事诉讼法》等的有关规定,形成“分工负责,互相配合,互相制约”的关系。对于其中“配合”与“制约”的关系,理论上有两种不同的认识,如有论者认为有必要“废止互相配合的表述,凸显制约的本体性地位”;还有论者认为应根据不同情形来处理二者的关系,即当涉及干预公民基本权利时,则应突出互相制约的关系,而在与基本权利无涉的场合,则应强调各主体间的配合。本文以为,鉴于现有权力配置与运行的实践,监察权的实际位阶已然高于审判权和检察权,故而为避免监察权的滥用进而保障公民基本权利,无疑更应强调监察机关与司法机关之间的制约。不过,实践中所呈现的却是对“互相配合”的过分偏重,以致于“互相制约”被不合理漠视。这极易致使检察机关的审查起诉和审判机关的独立裁判沦为形式,并出现所谓的“监察中心主义”现象,进而致使大量“冤假错案”出现,有碍于公民基本权利的保障和国家刑事法治的建设。

   (二)检察机关审查起诉的实质化

   在不同的阶段,监察机关与司法机关互相制约的关系各有特点。比如在起诉阶段,检察机关应居于主导地位,行使审查起诉的职能;而在审判阶段,审判机关则应居于主导地位,对检察机关提起的公诉,从事实和法律等各个方面进行全面审查,从而形成“以审判为中心”的刑事诉讼格局。据此,监察机关与检察机关互相制约关系的实现,在很大程度上需借由检察机关审查起诉的实质化。但是,考察《监察法》的立法经过可以发现,在立法之初或许并未注重审查起诉的实质化,这尤其体现为《监察法草案(征求意见稿)》第45条的规定,即该条规定检察机关在依法作出不起诉决定之前,尚需征求监察机关的意见。如此规定无疑有碍于检察机关在履行审查起诉职责时进行独立判断。不过,在《监察法草案(二审稿)》以及全国人大最终审议通过的《监察法》当中,皆删除了这一妨碍审查起诉作用发挥的规定。

   在国家监察体制改革过程中,检察机关查处贪污贿赂、失职渎职的职能整合至监察机关。原本由检察机关对职务犯罪进行“自侦、自捕、自诉”的“同体监督”格局发生改变,这其实也是进行国家监察体制改革和制定《监察法》的主要原因之一。如此一来,若将职务犯罪案件的审查起诉职能整合至监察机关,或是检察机关审查起诉职能趋于形式化,便会致使监察机关内部出现同样的“同体监督”问题。需要说明的是,检察机关审查起诉的实质化并非一个新问题,在公安机关与检察机关互相制约的关系中,同样需要实现审查起诉的实质化。因为权力不合理的配置和分工,极易致使对效率的重视“淹灭”了对权力滥用的担心。例如,在国家监察体制改革实践中,人们往往过分重视监察机关与司法机关的协调衔接,而漠视了审判权和检察权对监察权的制约,乃至于监察权存在被滥用的风险。

   (三)审判中心主义的重申与监察中心主义的防范

   在相当长一段时期内,侦查中心主义是我国刑事司法公正的主要掣肘之一。因为以侦查为中心的刑事诉讼构造,乃是造成诸多“冤假错案”的关键因素。正是缘于此,中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》才明确提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。很显然,侦查中心主义出现的缘由众多,其中颇为关键的原因便是公安机关在现实权力格局中的地位要远高于审判机关和检察机关,以致于后者难以对前者形成实质性的制约和监督。如有论者指明的那般,“公安机关负责人在党政体系中往往占据要津,有时甚至超越法院院长、检察院检察长之上”。观乎国家监察体制改革的既有实践,虽然反腐败合力得以形成,但监察权亦随之增大。加之监察机关与执政党的纪律检查机关合署办公,地方各级监察机关负责人由执政党同级纪律检查机关负责人担任,由此使得监察机关在现实中的地位要远高于审判机关和检察机关。如此一来,审判机关和检察机关是否能对监察机关形成实质制约,进而是否能够避免监察中心主义的出现便成不无疑问之事。

   虽然在国家监察体制改革过程中,原本行使职务犯罪侦查权的主体业已由检察机关转隶至监察机关,职务犯罪侦查权亦在相当程度上为调查权所替代,但这并不妨碍审判中心主义原理和制度的继续适用。概而言之,在处理审判机关、检察机关与监察机关之间关系的时候,仍然需要重申审判中心主义,并防范可能出现的监察中心主义。对此甚至有论者认为,需要建构出宪法法律地位和实际地位皆高于监察机关的审判机关。当然,与上述审查起诉的实质化问题一样,审判中心主义在监察案件中的重申亦并非新问题。故而在司法体制改革过程中,有关以审判为中心的诉讼制度改革的理念和具体措施,同样可以适用于监察机关。此外,对上述问题《监察法》同样是有所注重的,如该法第33条规定监察机关收集的证据应与刑事审判中证据的要求和标准一致,并重申了非法证据排除规则在监察案件中的运用。但是,由于与执政党纪律检查机关合署办公的监察机关同时履行执纪、执法和职务犯罪调查的职责,而在不同职责履行过程中,证据客观性、合法性和关联性的标准其实是有所不同的,这其实为非法证据排除规则的运用造成了困难。

  

   三、监察机关与行政机关的关系

   (一)不受行政机关的干涉

   民主政治的监察官应当是独立的。此前行政监察机关在行使监察职权时虽有一定的独立性,如《行政监察法》第3条规定行政监察机关依法行使职权,不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。但置于行政机关内部的行政监察机关,独立监察职能的发挥无疑是“大打折扣”的。有鉴于此,国家监察体制改革才基于监察权独立行使的改革理念,将监察权从行政权当中“剥离”出来。加之行政机关公职人员乃是监察机关之监督对象,而监督者应独立于被监督者,于是更需使监察机关和监察权独立于行政机关和行政权。为此,我国现行《宪法》第127条第1款及《监察法》第4条第1款规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因此可以说,监察机关职权行使不受行政机关干涉,乃是宪法上监察机关与行政机关互相关系的主要面向之一。再者,所谓“独立行使监察权”及“不受行政机关干涉”其实需要借由具体的制度设计来实现的,机构设置的独立其实只是其中的一个方面,当然党政合署办公的体制于监察机关的独立性也是有所裨益的。除此之外,诸如经费独立、人事独立、办案独立等也是监察权独立行使的重要内容。

   正是基于以上思路,有论者认为当前的预算管理体制乃是不利于监察机关独立行使职权的。因为根据我国《预算法》第23条和第24条的规定,中央预算、决算草案乃是由国务院负责编制的,县级以上地方各级预算、决算草案则是由本级地方人民政府来负责编制。这将造成监察机关在财政体制上依附于行政机关,进而不利于监察机关独立开展反腐败的监督、调查和处置工作,尤其是在针对行政机关工作人员履行监察职责的时候。为此,有论者建议在国家监察体制改革中借鉴香港廉政公署的经验,即廉政公署财政经费是由行政长官在政府预算中另立单项支拨的。因此可以通过预算制度的相应调整,实现监察机关预算的单独编制。

   不过,监察机关的预算“受制”于行政机关,看似是有碍于监察机关独立行使职权,但不可否认的是,这其实也是行政机关制约监察机关的重要方式之一。例如在美国,总统对官僚机构控制权的来源之一,即为总统向国会递交预算建议。当然,行政机关虽可通过编制预算草案等方式,对监察机关施以必要的制衡,但此类方式的运用不得妨碍监察权的依法独立行使。

(二)与执法部门互相配合,(点击此处阅读下一页)

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