焦长权 焦玉平:“大政府”的兴起:经济发展与政府转型*

——中国政府公共收入水平研究报告(1980—2014)
选择字号:   本文共阅读 1035 次 更新时间:2018-06-02 23:37:53

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焦长权   焦玉平  
另一方面,国有土地出让收入的实质来源主要是工业化、城市化所引起的土地增值收益,政府主要通过收取土地出让金(还包括其他税费)的方式来获取这部分土地增值收益(或曰“涨价归公”)。因此,政府收入土地出让金虽然从法律上看并未导致国际货币基金组织所说的“土地资产的减少”,但确实导致了政府“货币资金的增加”,其来源主要是工业化、城市化所带来的土地极差地租。在国外,政府针对土地极差地租,也会以土地税、房产税等税收工具将很大部分增值收益纳入公共财政,只是中国以土地出让金为主要政策工具而已。因此,国有土地出让收入理应纳入政府公共财政核算范围。

   针对国有土地出让收入,还有一种更为务实的观点认为,土地出让收入的“毛收入”不应全部纳入政府“大财政”范畴之内,应将土地出让收入扣除征地拆迁成本之后的“净收入”纳入广义政府收入核算。这种观点有一定道理,国外从土地增值收益中征收的各种税收即典型的“净收益”。但是,若细致辨析当前中国政府的行为角色和公共支出构成,则将土地出让收入全部纳入政府广义财政收入也是合理的。具体来说,中国政府当前公共支出仍然是经济建设支出和公共服务支出的“双强”格局,即政府仍然扮演着经济建设参与者和公共服务提供者的双重角色。20世纪80年代初,经济建设支出占政府财政支出的比重接近60%,此后逐步下降,但到2006年仍然达到了26.6%,252008年经济危机之后,政府采取大规模投资的方式直接刺激经济,经济建设支出占比又进一步回升(李文军,2013)。在经济建设支出占政府财政支出较高比重的情况下,即使是以税收为主体的一般公共预算收入,也会有不少资金直接安排到经济建设和投资活动中,土地出让金中有部分支出用于支付土地开发的成本,也就可以理解了。或者说,土地出让金用于土地开发活动的支出,形成了对一般公共预算的“替代效应”。也就是说,即使没有土地出让收入,政府在承担类似于土地开发等经济角色时,也不得不从一般公共预算收入中安排这部分支出,这是由政府的双重行动角色决定的。因此,当前将土地出让收入全部纳入政府广义财政收入范畴是合理的。

   当然,“四本预算”合计中也有小部分重复计算问题,主要是政府每年都会从一般公共预算收入中安排一定财政资金补充入社保基金,同时也会从政府性基金预算和国有资本经营预算收入中调动少量资金进入一般公共预算。比如,2014年“四本预算”合计中重复计算的资金共8769.2亿元,占GDP的比重为1.4%(财政部,2015:59)。总体而言,“四本预算”中重复计算的部分每年占GDP的比重都在1%—1.5%,要准确核算政府公共收入规模,应该将这一重复部分予以剔除。

   综合考虑,“四本预算”中虽然有部分重复计算,但仍然低估了政府公共收入的实际规模。2014年政府公共收入占GDP的实际比重可能接近甚至超过了40%。显然,中国政府公共收入的绝对规模及其占GDP的比重已经非常惊人,在当前的财政体制下,政府公共收入增长速度快于GDP增长速度的态势还会持续下去,一个市场经济条件下的“大政府”已经成长起来。

  

五、国际比较


   从国际上看,西方国家的政府支出规模在过去一个多世纪演绎了一条清晰的曲线。19世纪末,西方自由主义思想盛行,亚当·斯密的“看不见的手”发挥着主导作用,政府只是市场运行的“守夜人”,承担着非常有限的职能。据坦齐等人的研究(见表5),1870年前后西方主要国家26政府支出占国内生产总值的平均比重仅为10.7%,其中美国为7.3%,英国为9.4%。进入20世纪,受两次世界大战影响,各国军费攀升,政府支出在20世纪早期增长较快,1920年第一次世界大战结束时各国政府支出占GDP的平均比重比1913年增加了6个百分点;1937年各国政府支出平均比重达22.8%。1937年至1960年“公共支出占GDP的比重以较慢的速度增长,而且其中的大部分与国防(军事)支出有关,二战期间和二战以后尤其如此,公共支出占GDP的平均比重从1937年的22.8%上升到了1960年的27.9%”(坦齐、舒克内希特,2005:21-22)。

   二战后,受凯恩斯主义和社会福利思想影响,政府支出规模快速增长(见表5)。尤其是1960年至1980年政府公共支出的增长速度极快,而且是在绝大多数国家都没有战争的情况下发生的,这主要是由人们对政府职能的认识变化引起的。2720世纪六七十年代是凯恩斯主义的鼎盛时期,政府大规模参与到经济再分配的过程中,同时承担起了大量公共品提供和社会保障职能,福利国家建设快速推进。结果,西方国家公共支出占GDP的比重从1960年的28%左右增加到了1980年的43%左右,比利时、爱尔兰、日本、西班牙、瑞典和瑞士几乎翻了一倍,其他大多数工业化国家增长也很快。1980年比利时、荷兰和瑞典的公共支出超过GDP的50%,没有一个工业化国家公共支出占GDP的比重在30%以下,只有日本、西班牙、瑞士和美国接近这一水平(坦齐、舒克内希特,2005:21-22)。

   1980年以来,西方主要国家开始对政府支出的大规模增长进行反思,对政府应该承担的公共职能进行重新定位,尤其是在英美两个国家,撒切尔和里根对过度的政府支出和福利职能进行了猛烈抨击和改革。但是,从实践来看,英美(特别是美国)在削减公共支出方面并没有取得太大进展,其他国家也是如此。281980年至2007年政府支出占GDP的平均比重一直维持在40%以上,1996年达到了45.6%的峰值。29(坦齐、舒克内希特,2005:10-11;坦茨,2014:9-10)

   总体而言,从19世纪末到20世纪末,政府支出增长中有一半,即从1870年前后占GDP的10%到1960年的28%,是在两次世界大战期间发生的。60年代以后的三十多年时间中,公共支出增长到了近46%(1996年),它等于前90年的支出增长总和,尽管1960年后这些国家并没有发生大规模战争(坦齐、舒克内希特,2005:27)。显然,二战以后,西方国家政府已经完全不是19世纪的“守夜人”,公共支出占GDP的比重日益增高,许多国家变成了“大政府”,就连一直推崇“小政府”的美国也不例外(沃克、瓦特,2001)。

   20世纪90年代以来,西方国家(经济合作与发展组织国家)除极个别国家(如韩国)外,政府收入占GDP的比重保持了相对稳定(见图11、表6)。三十多个国家政府财政收入占GDP的平均比重一直维持在40%到43%之间,1995年至2005年略有下降,2005年至2015年又波动回升。其中,奥地利、比利时、法国、芬兰、瑞典、丹麦和挪威等七个国家政府收入占比平均超过50%,30有些国家某些年份甚至接近60%,它们属于典型的福利国家(见图12)。加拿大等13个国家政府收入占GDP平均比重在40%—45%之间,各国在此期间都有一定的波动;美国等14个国家政府收入占GDP平均比重在40%以下,除墨西哥之外,其他都高于30%,韩国一直上升,其他国家较为稳定。因此,20世纪90年代以来,政府支出规模总体基本维持了60年代以来的“大政府”格局(见表6),并保持了长期相对稳定,在短期内也难以发生巨大变化。

   目前,中国政府收入占GDP的比重接近经济合作与发展组织国家的平均水平。和它们相比,中国也排在中游位置,其比重显著低于北欧福利国家,但明显高于美国、英国、澳大利亚、日本等成熟资本主义国家和韩国、墨西哥等新兴工业化国家。若与国际货币基金组织对世界其他国家的统计相比,2013年世界平均比重为36.4%,发达国家平均水平为41.2%,发展中国家平均水平为32.1%(财政部,2015:59),显然中国已经远远超过了发展中国家平均水平,也超过了世界平均水平,接近发达国家的平均水平。因此,无论是与经济合作与发展组织的统计数据,还是与国际货币基金组织的统计数据相比,中国政府收入都已经接近发达国家平均水平,“大政府”格局已经形成。与西方典型资本主义国家相比,中国“大政府”的形成过程有以下突出特点:

   首先,中国“大政府”形成时间更短。自20世纪90年代中期开始,政府收入占GDP的比重年均提高两个百分点以上,不到二十年时间就由一个捉襟见肘的“穷政府”跃升为“大政府”。西方主要市场经济国家经历这一过程的时间更长,它们在一战前都是典型的“小政府”,一战、二战期间由于国防(军事)开支的增长,政府支出有了较大增长。但是,直到1960年,西方主要国家政府支出的平均比重仍然低于30%(27.9%),1960年至1980年政府支出快速增长,占GDP的平均比重达到了40%以上(1980年为43.1%),此后基本维持这一水平。也就是说,它们大致经过六十年左右的时间,才形成“大政府”格局。作为新兴工业化国家代表的韩国用了近四十年时间逐步迈入“大政府”时代,其政府支出占GDP的比重由20世纪70年代初的20%左右上升到2010年前后的30%以上的水平,而中国只用了二十年左右的时间。

   其次,西方主要市场经济国家基本都是在工业化过程完成之后才形成“大政府”,而中国是在工业化过程之中同时转型为“大政府”。西方国家“大政府”的形成主要经历了两个阶段:一是两次世界大战,政府支出中国防军事支出的增长;二是二战后(20世纪60年代后)社会保障(社会福利)制度的建设导致政府支出的快速增长,且起决定性作用的是第二阶段。尤其是政府支出占比最高的北欧福利国家,它们在二战前政府支出占比都处于很低水平,二战中也不是主要战争参与国,但二战后在福利国家建设中政府支出增长极快,很快成了政府支出占比最高的国家。31显然,西方主要市场经济国家都是在工业化完成之后,在社会保障(社会福利)制度建设中形成了“大政府”格局。

   再则,中国是由一个计划经济体制下的“全能型”政府向市场经济中的“大政府”转型。西方市场经济国家的政府转型,是在市场成长起来之后,政府不断“渗入”市场领域,在与市场和社会的博弈互动中形成的。改革前,中国政府直接参与和组织经济生产,政府行为覆盖了社会生产生活的各个方面,学者将其称为“全能型”政府(或“总体性”政府)(邹谠,1994)。在某种意义上,当时的政府也可称为“大政府”,只是在计划经济体制下,既没有市场,也几乎没有社会的空间,政府是一个笼罩性的存在,政府的功能主要在于直接组织经济生产,而不是提供公共品和公共服务。20世纪80年代改革以来,政府作为经济活动的直接组织者和公共服务的提供者的双重角色开始逐渐分离,它慢慢从直接组织经济生产的角色中摆脱出来,对公共品和公共服务所负的责任也越来越大。正是在这一过程中,政府经历了一个复杂的转型历程。改革初期由于采取“放权让利”式的改革,政府财政汲取能力下降,财政汲取效率很低,政府能力变得很弱;分税制改革后,政府财政汲取能力和汲取效率都快速增长,伴随经济长期稳定快速增长,中国政府在很短的时间内迈入了“大政府”时代。

   最后,西方工业化国家“大政府”的兴起,主要目的在于纠正市场经济形成后的“市场失灵”,而中国“大政府”的兴起,主要是为了应对从计划经济向市场经济转型中的矛盾,是筹措和支付体制转型(改革)成本的一个意外后果。

西方工业化国家“大政府”的兴起,主要原因在于市场经济建立起来之后,在运行中出现了各种“市场失灵”现象,由此引发了理论界关于政府在市场经济中应该发挥何种功能的看法的转变。比如,凯恩斯就主张放弃“自由放任主义”,政府应该在保证就业、保持宏观经济稳定等方面发挥重要职能(凯恩斯,1998:296);马斯格雷夫等则认为,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2018年第3期

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