李理:南海是21世纪地缘政治的主战场——美国“亚太”到“印太”政策与南海问题

选择字号:   本文共阅读 1485 次 更新时间:2018-03-05 22:15:14

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李理  

   对中国而言,南中国海地区不仅是重要的安全缓冲区,而且是中国最重要的商业贸易通道,尤其是中国80%的原油进口都需要通过南海。从战略安全的视角来看,中国在南海有四种利益:

   第一,保护中国领土与经济重心免受来自海上的攻击;

   第二,确保印度洋方向至中国沿海港口的海上原材料运输管道通畅无阻;

   第三,确保中国海上出口商品顺利途经南中国海进入南亚、非洲与欧洲;

   第四,通过对南中国海油气资源的开采,使中国庞大的经济体摆脱对脆弱的霍尔木兹海峡与麻六甲海峡通道的高度依赖。

   南海问题起爆点是2012年中国从菲律宾收回黄岩岛。此后随着渚碧岛、美济岛、永暑岛等人工岛屿成形,弱化了美国在南海地区的影响。美国方面认为中国与其他国家相比,在南中国海主权的政策、意图、行为与能力等方面,都是有区别的。北京拒绝通过多边谈判的方式解决地区领土争端与海上冲突,而更愿意采用双边机制,以便对其他弱小国家产生影响。

   中国在南中国海的行为被美国称为小步快跑式。这种形式既不激起其他主权声索国强烈的军事反应,同时也逐步使事态朝着有利于中国的方向发展。中国小步快跑方法的重点是,尽最大可能避免人民解放军参与其中,因此在行动中,往往由中国海监船队与大批民间渔船队进行巡逻,同时宣布对这个岛礁及相关渔场的主权。

   在中国多年努力经营下,中国对美国在南海的秩序造成前所未有的挑战。这才是美国所谓南海航行自由的“结点”所在。美国的目标是维持现状,故以维系冷战后已形成的国际秩序为主要诉求,同时在政策上逐步加码,达到以最低的成本来维持其在东亚的既得利益。

   中国为加强在南海区域的影响,在2012年设置三沙市。三沙市把维护国家主权和安全放在突出位置,在各项建设中认真贯彻国防需求、军民兼顾、平战结合,实现国防建设与经济建设协调发展。三沙市的建立使中国在南海的常规军备巡逻制度宣告建立,意味着中国对南海的控制大大加强,美日韩在南海的海上航路将可能被中国控制。

   所以美国首次公开指责中方:“中国将三沙市升格并在争议岛礁上设置军事设施,对于各方合作外交的努力造成反效果,同时形成区域形势紧张等级升级的风险。”并于2013年6月提出了针对南海议题的六大政策要点:

   第一,美国对于主权的争议没有预设立场;

   第二,声索国的主权宣示应当根据联合国海洋法公约;

   第三,美国在维持其利益的前提下,将持续保障南海的自由航行权,以及确保此区域自然资源的合法开发;

   第四,反对各声索国使用武力威胁的方式,达到其在南海宣示主权的目的;

   第五,积极寻求和平的方式解决争端,如采取第三方协调国际法仲裁等方式;

   第六,争议的化解一定要透过多边安排,而非双边或者单边可以擅自解决。

   但中国并不认同美国所谓的多边解决方式,而是采取积极拉近与东盟各邻国关系的方式来化解矛盾。2013年10月,在出访印尼期间,习近平主席宣布了重要的倡议,即建立海上丝绸之路。根据中国的设想,这条丝绸之路,从中国起,历经南中国海,到达印尼、新加坡、马来西亚、汶莱、斯里兰卡、印度后抵达非洲东部沿海,通过红海与苏伊士运河,再经过东地中海达到希腊,最后经陆路再回到北海港口。中国倡议在这条丝绸之路上实现五个目标。第一,更新与扩建海上基础建设。第二,提高港口之间的互动关系。第三,促进渔业,搜救,航行安全等多领域的海上合作。第四,促进区域经济合作,包括扩展经济合作,增强跨国生产链等。第五,促进文化交流及人民间的关系。

   2015年,中国在南海加速造岛,一年就填出两千亩的土地,实现了“小岛堡垒化、大岛阵地化”。赤瓜礁、永暑礁,及南熏礁造岛的成功,其在地理位置和距离可以形成相互支撑的战略防卫体系,一旦有冲突发生,这些岛屿可以马上发挥补给支持和武力威吓的作用。特别是永暑岛飞机跑道的修成,可以接受各种航空武器的运作。这在南海的整个战略上产生深远意义,标志着大陆实际上具备控制南海空域的能力。

   中美在南海的博弈,是美国亚太再平衡的试金石。不管美国愿意不愿意接受,中国已经实质上改变了南海的现状,故美国呼吁各方遵守“南海各方行为宣言”之精神,自愿冻结以下三项行动:第一,各方不再夺取岛礁与设立前哨站,尤其是不在挑衅其他各方于2002年南海各方行动宣言签署前所占据的岛礁;第二,各方不改变南海的地形地貌或增加现在占据地能力;第三、不采取单边行动,来针对他国长久以来维护其经济利益之行为。美国的上述主张主要针对中国,也透出美国的无奈及维持南海冷战霸权的思想。

   四、美国“印太再平衡”对南海的影响

   美国亚太再平衡战略是奥巴马政府对外政策的重要基石,不论其他地区出现多少热点,美国方面都没有放弃,更是持续强化对这一地区的关注及投入,这是维持美国战后强权所需要的。但由于美国除国内的政治经济等因素外,在国际事务上也面临着重大的挑战,叙利亚内战、俄罗斯出兵克里米亚支持乌克兰,再加上伊斯兰国在中东地区的肆虐,让美国大伤脑筋,疲于应付。故美国重返亚洲后针对中国的各种博弈,并没有取得实质性的胜利。

   特朗普已当选一年多、就职近一年,迄今主管东亚事务的副助理国务卿尚未到位,外界也一直都在试图揣摩、概括其亚太战略的内容和重点,而就在其亚太首访前夕,白宫高级官员就特朗普访问亚洲两度吹风均提到“印太”一词,而特朗普本人更是在亚太行的首次演讲中就提到了“印太”概念,使得“自由开放的印度洋—太平洋”骤然成为热词。

   所谓“印太”不是一个新鲜的概念,早在上世纪20、30年代,德国地缘政治学者卡尔·豪斯霍夫就已提出了“印太”地区的概念。2011年11月,美国、澳大利亚和印度三国的智库曾经联合发表题为《共同的目标与趋同的利益:美澳印在印太地区的合作计画》的报告,建议美澳印建立三边对话,推动在印太地区建立有助于经济政治稳定、安全、自由开放贸易及民主治理的秩序。该报告的出炉在一定程度上标志着“印太”作为一个新的地缘经济、政治和战略概念被正式推出。

   2017年10月18日蒂勒森曾经发表题为《确定下一个世纪我们与印度的关系》的演讲,展现了美国的“印太”战略,其三个指向如下:一、发挥美印经济的比较优势,促进印度洋——太平洋地区、尤其是南亚地区的互联互通和经济增长;二、美印要联手推动实现印太地区的安全与稳定,尤其要加强区域国家的安全能力建设;三、构筑“印太再平衡”的同盟架构,将“志同道合”的国家都拉入这一体系。

   另根据特朗普在2017年8月提出的“南亚新战略”,在印巴关系中,美国要着力发展与印度的战略伙伴关系,推动印度在阿富汗问题上扮演更加积极的角色。此外,美国还在积极推动印度“向东行动”政策(Act Eastpolicy),与美国、日本的“印太”战略深度对接,逐步形成美国主导的印度、日本、澳大利亚为主轴的亚洲安全架构。因此,除了要建立美印外长与防长的“2+2”对话机制,双方还将努力推动建立美、日、澳、印四国领导人对话机制。这个概念的核心之一就是:弱化中国在“亚太”地区的影响力,密切关注中国日益频繁的海洋活动,部分国家筹谋组建遏制中国海洋活动的双边或多边安全合作机制等。

   另外,美国的“印太”战略,也是应合了日本的“菱形包围”。安倍第二次执政后,日本为遏制中国设计出“民主安全菱形(安全保障钻石构想)”,用安倍的话说:“我构想出一种战略,由澳大利亚、印度、日本和美国的夏威夷组成一个菱形,以保卫从印度洋地区到西太平洋地区的公海。我已经准备好向这个安全菱形最大限度地贡献日本的力量。”这个菱形的四点分别是:美国夏威夷、日本、印度及澳大利亚,其内部是专门针对南海的“小菱形包围圈”,包括日本、菲律宾、越南及印尼。

   这两个内外套嵌、紧箍南海的“双菱形包围圈”,突显了安倍政府急欲介入南海的野心,也表明日本这个南海域外国家企图通过拉帮结伙,达成扼控中国的战略意愿。从大菱形来看,其“核心国家”是美日。美国为了“重返亚太”,达成“再平衡”目的,自然怂恿日本,加入其南海的“反华联盟”;而日本则出于实现“国家正常化”,解禁集体自卫权的图谋,积极配合美军的各种海外行动。不仅如此,日本向澳大利亚出售并提供最新的“苍龙”级AIP潜艇及相关技术;近年来日本还与印度等国在南海频繁地举行军事演习。日本的目的是最大限度地压缩中国在南海的战略空间。

   在某种程度上,日本更看好内圈的“小菱形”,并希冀由自己来主导,形成一股新的遏制力;由于“小菱形”上的其他三个国家均为南海周边当事国,因此日本认为它们可与中国在南海纷争中直接折腾。基于此目的,日本分别于2015年和2016年向菲律宾提供10艘巡逻艇,公开鼓动菲与中国“展开维权行动”;向越南连卖带送兜售武器;向印尼提供防务技术及装备,并拉印尼在南海岛礁问题上制衡中国。下一步,日本极可能加大向南海投资和下注的力度,以使大小“双菱形”能够发挥不同的包围与威慑功效。

   中国是亚太地区的核心大国,但在“印太”语境下,中国的地区影响力被人为淡化,海洋活动受到格外关注。从某种程度上,“印太战略”可以看成是奥巴马“重返亚太”战略的一种延伸,仍然是以制约中国为出发点,特别是针对中国的“一带一路”。

   “印太”还只是一个概念,并没有形成一个完整的战略体系。“印太”战略的重点是利用印度对中国“一带一路”倡议所存战略疑虑及由其传统地缘政治思维所产生的对华战略不信任。目前,日本积极呼应美国的“印太”战略,但如果“印太”策略真的成型,印度可能取代日本会成为其战略“支柱”,日印之间可能也会有矛盾出现。但是无论如何“印太”真的成为政策,就意味着对中国有进一步制约,尤其是在“一带一路”的推进上,可能会出现更多的不稳定和干扰因素。

   南海局势近年来经历了“南海仲裁”的无果而终,美国特朗普总统退出TPP以及“美国优先”口号的提出,意味着美国在该地区军事和经济参与上的某种后撤。但实际的情况并非如此。目前美国继续强调美国在南海“航行自由”的责任和义务,但有两个明显的变化,一是2017年上半年开始,美国在南海航行自由的计画,由奥巴马时期需要白宫的“一案一审”降为由五角大楼和美国太平洋司令部执行年度计画,航行自由行动的决定权下放了;二是美国外交与军事部门就南海联合巡航协调机制开始进入较为实际性的启动阶段。这些都表明,美国在口头上宣言或者说的部分在降温,但是在实际行动方面却加强。在奥巴马执政八年期间,美国在南海巡航共计“自由航行”五次,但从2017年5月25日到10月10日之间,特朗普政府已经进行四次自由航行。

   在11月份东亚峰会上总统特朗普并没有相关的政策出台,故美国的“印太”战略还没有正式成形。特朗普行程的改变说明他最初对东亚峰会的重要性没有清楚的认识。美国政策内部有很多关键岗位处于缺失状态,反映出政策走向的不确定性。故东南亚国家还是希望在中国和美国之间寻求平衡。中国目前外交政策的稳定性,对地区稳定和未来发展都有一定的帮助。东盟国家也将注意力转向区域内问题区域内解决,愿意以理性、合作的眼光通过COC来逐步化解由来已久的矛盾,故中国和东盟国家有望在“南海行为准则”谈判上取得新进展,故未来南海地区可能出现一个阶段的平静期。但如果美国真的落实建立的“印太”战略联盟,印、日的意愿也强烈,那么南海将随时再次成为地区矛盾的暴发点。

  

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