马原:基层信访治理中的“法治”话语冲突

选择字号:   本文共阅读 674 次 更新时间:2018-02-06 20:44:48

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马原  
并由此认为地方、基层政府有责任执行中央精神。另一方面,为缓解各级政府繁重的信访压力,特别是为应对越级上访、重复上访和大规模集体上访等“非正常上访”,国家通过各类规范性文件要求各地方、基层政府积极引导上访群众以逐级、有序的方式实现权利救济,实现基层社会矛盾“就地解决”、“案结事了”。与上访者相比,科层体系之中的基层政府更能够感知这种政策的总体导向。因此,在本文案例中可以发现,上访群众与基层政府在各自的话语中呈现出两种完全不同的形象,在上访者看来,他们是依法维权的弱势群体,其合法权益之所以未能得到伸张,主要是由于基层政府的拖延、冷漠和不作为。然而,在自认为“依法维稳”的基层政府看来,应对“偏执”、“缠访闹访”上访人的过程同样伴随了许多妥协和让步。这种话语表达方面的鲜明差异体现出上访人与基层政府对诉求“合法”与否具有完全不同的理解,在更广泛的制度层面,也是基层群众与基层政府对来自国家的政策讯号的不同反馈,是群众话语所构建的“全能”国家形象与基层信访部门自身的职能定位之间的差异。

   (一)国家对信访秩序的“双向规范”

   2014年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》设定了信访工作法治化的总体导向。与此相应,各地基层政府在信访工作实践中,也逐步顺应国家对信访工作“法治化”的导向,即“积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求,不支持、不受理越级上访”。面对当前的维稳形势,从中央到地方的信访部门尝试通过对上访者与基层信访部门“双向规范”的方式,在通过各类岗位职责的设定与考核,规范信访部门行为的同时,颁布一系列文件规范上访人行为,希望以此达到“严格规范信访秩序,引导群众依法、逐级、理性反映诉求”的目标。这种政策导向深刻影响了基层政府对“依法上访”的理解。首先,各类规范性文件明确了“依法上访”的界限,这些规定直接影响了基层政府对于上访者行为是否合法的评价。其次,科层体系内部的考核标准影响了基层政府对自身职责的定位,导致基层信访部门主导的信访处理过程愈发依赖成文规则与程序。

   2005年《信访条例》已经明确对“逐级上访”、“集体上访”与不支持重复上访等原则做出规定。根据《条例》,采取走访形式提出的上访事项,应向依法有权处理的本级或上一级机关提出;信访人在规定期限内向受理、办理的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理;多人采取走访形式提出共同信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人。伴随近年以来非正常上访数量的不断增多,在《信访条例》的相关规定以外,国家信访部门陆续颁布了一系列规范性文件,不断强调维稳“重心下移、责任下移”,“积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求,不支持、不受理越级上访”,明确规定对不依法逐级走访的案件不予或不再受理。例如根据国家信访局2014年颁布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,各级信访部门应按照“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则,分级受理职责范围内的信访事项,压实属地和相关责任主体的“兜底”责任,规范受理办理程序,最大限度地及时就地解决信访问题解决在当地,积极引导群众依法逐级走访,“以理性合法方式逐级表达诉求”。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》要求“不支持、不受理越级上访”。根据《意见》,中央信访工作机构对三种来访情况不予受理,即:中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的,或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的,或者信访事项已经依法终结的。2014年国家信访局印发《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,规定信访人采用走访形式提出信访事项时,应当根据信访事项的性质和管辖层级,到依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出,对跨越本级和上一级机关提出的信访事项上级机关不予受理,对于信访事项已经终结的不予受理。此外,中共中央办公厅、国务院办公厅在2014年颁布《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,明确了对信访事项的“三级终结”,建立涉法涉诉信访依法终结制度,对于依法终结的信访事项不予登记、不予受理、不予交办。根据《意见》,对涉法涉诉信访事项,已经穷尽法律程序的,依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉,经过案件审查、评查等方式,并经中央或省级政法机关审核,认定其反映问题已经得到公正处理的,除有法律规定的情形外,依法不再启动复查程序。对于科层体系之中的基层信访部门而言,上述政策文件释放的信号在一定程度上影响了他们对上访行为的评价:

   中央对非访性质的界定发生了重要变化,对非访处置的政策规定做出了重大调整。过去把非访纳入信访范畴,要求“人要回去,事要解决”,现在明确界定非访即违法,非访不仅不解决问题,而且还要追究法律责任,……社会方方面面,包括理论界、学术界、法律界及普通干部群众对非访认识趋于一致,反对的越来越多,同情的越来越少,认为非访与法治国家背道而驰,不仅不应该受法律保护,而且应该受到严厉打击。[37]

   另一方面,近若干年来中央信访部门进一步明确基层政府对“以闹求决、以访牟利”的违法行为的“依法处置”权限。根据2014年国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,对于扰乱公共秩序的上访行为通常由基层政府带回,并根据《治安管理处罚法》予以训诫。同时完善一系列程序方面的设置,将各类非正常上访定性为违法行为,实行“一次训诫,二次治安处罚,三次劳动教养”。对不到接待场所,而是到办公场所、公共场所缠访闹访,违反《信访条例》的,明确规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序,并列出六项禁止性行为,同时,任何组织和个人不得采取威胁、欺骗、金钱利诱等方式煽动信访人实施前款规定的违法行为。信访人有上述违法行为的,公安机关应当予以制止,依法采取现场处置等措施。因此,在基层政府的角度而言,无论诉求本身是否合理,只要违背上述规定的越级上访、重复上访、大规模集体上访行为都属于违法行为:

   (要)通过各种形式和途径向群众讲明非访的违法性、危害性和危险性,特别要告诉他们非访维权此路不通,通过非访谋取非法利益,通过非访制造影响、施加压力的必须受到严厉制裁,……让还抱有一丝幻想的上访人看到,能从非访中捞到好处的日子已经一去不复返了,再闹下去承担的是严重的法律责任。……对不遵守信访秩序,不听规劝缠访、闹访、非访、扰乱单位秩序、打砸毁坏机关财物的信访人员,依法从严打击,先治理后解决,努力营造“缠访、闹访、非访等行为有代价,无助于问题的解决”正确舆论导向。[38]

   (二)群众路线:信访对于弱势群体的政策倾斜

   正如本研究的案例所揭示,当存在多重国家权威时,政府科层体系内部的不同层级对于抗争行为的态度与反应通常不尽一致。在应对社会抗争时,从中央到基层政府所考虑的重心也有所不同,其中前者基于对整体制度安排合法性的顾虑,倾向于对多数基层抗争采取相对包容的态度;而后者关注的目标通常局限于具体政策与考核目标。[39]与之相应的是中央、地方与基层政府在维稳工作中的分工与角色:中央政府基于社会稳定与政治合法性的考量更加侧重从整体层面通过“精神安抚”的方式应对社会矛盾,其中既包括输出包括“服务群众”、“改善民生”等话语宣传,也体现在总体政策导向方面对弱势群体的倾斜。具体到本部分所讨论的信访制度,其创立之初即被作为“实现人民参政议政”而开启的参与和表达通道,是“密切联系群众”的具体实践。尽管时至今日,来自基层的信访诉求多为具体权利的救济诉求,面对大量社会矛盾与纠纷对政府维稳能力提出的挑战,国家不断向改革开放之前的“群众路线”政策传统中寻求话语资源。[40]在改革开放之前的国家话语体系中,“人民群众”的地位被推崇到相当高度。就制度和政策的目标设置而言,为克服社会变迁与经济发展过程中出现的结构性不平等,国家在整体政策导向上对弱势或边缘群体赋予相当程度的倾斜,包括涉农群体、低收入人群、城市流动工人在内的经济上低收入、政治上低影响力的弱势群体成为社会政策重点关注对象。[41]在其运行过程方面,更加注重民众参与、宣传普及与社会效果,公共政策的议程设置与方案选择越来越多地融入对民意的考量,其执行过程更加贴合基层民众的需求。[42]与此同时,在主流价值的传播方面延伸了“群众”概念的内涵,借助民生、和谐、服务、公正或普惠等富于时代气息的修辞重述毛泽东时代“大众主义”精神内核,具体到基层信访工作中,国家的总体政策导向在强调信访秩序的同时,重新开发信访工作“联系群众”的职能,鼓励信访工作中的群众工作方法与源自基层的诸多政策创新。2014年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,力求“从源头上预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道”;2014年国家信访局发布的《信访事项办理群众满意度评价工作办法》将群众满意度评价原则描述为“服务群众、依靠群众、让群众参与、由群众评价”。

   另一方面,国家在科层体系内部强化维稳工作的属地责任,通过“双向规范”的方式要求基层政府确保信访秩序,与此同时,在总体政策导向上强调群众工作方法和对“弱势群体”、“边缘群体”的政策倾斜。上述两种政策导向在实践中并行不悖,共同贯穿在当前我国从中央到地方的社会治理过程中。然而对于地方政府、特别是基层政府而言,维护稳定的政策目标被化简为地区群体性事件数量或非正常上访数量等指标,并能够动用地方财政资源或行政权力,以更具“适应性”和“策略性”的处置方式实现稳控目标。在实践中,各级政府对待社会矛盾的不同态度与处理方式在一定程度上形成了基层社会抗争的“政治空间”并产生了相当微妙的效果。这种科层体系内部的“分化”在基层社会抗争中形成了一种独特的“政治机会结构”,[43]塑造了当代我国基层社会抗争的重要特征:正如上文案例所揭示,许多上访者在话语表达上依赖中央的法律、政策或文件精神对抗基层政府,其诉求中更多体现出对基层政策执行的不满,而非对整体制度安排的质疑。许多基层群众、特别是上访群众认同法律与政策对其权益的保护,甚至在一些案件中,将中央政策精神、文件精神作为主张权益的正当性依据,却对基层政府积聚了较多不满,认为他们对信访案件的受理、答复、终结以及对非正常上访案件的处置属于拖延、腐败、官僚主义,侵犯了群众的救济表达权利。然而在基层政府的视角之下,许多上访群众的“维权”诉求缺乏明确具体的政策依据,且在上访过程中不遵守有关逐级、有序信访的相关规定,属于“缠访闹访”违法者。

这种制度传统与治理现代化趋势之间的紧张关系,实质上在基层信访治理中划定了“双重标准”,为上访人和信访部门提供了不同的逻辑和行动线索。在基层信访部门的日常工作中可以发现,双方的上述误解持续存在,甚至在不断加深。因此,尽管存在诸多规范信访行为的规定,基层维稳压力并未减轻,并且导致我国基层民众对各级政府的信任程度在科层体系之内呈现出逐级上升的特点,对上级政府的信任度通常高于对下级政府的信任度,[44]许多上访群众认为,越过基层政府直接向更上级政府提出诉求更有可能获得公正的处理,即使在上访过程中频繁受挫,仍然能够通过弹性的信任,即逐步将不信任的机构剔除出“中央”的心态,使相当一部分上访者最终仍能保持对抽象意义上的“国家”的信任,因此一些研究者认为,这一过程中较低等级的政府部门充当了“缓冲带”。[45]然而这种治理权威与治理实践的分离在短期内造就并强化了上访者对行政特权的依赖,鼓励了上访者的机会主义倾向。同时,这种短期的政治信任以更为长远的制度信任为代价,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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