马原:基层信访治理中的“法治”话语冲突

选择字号:   本文共阅读 675 次 更新时间:2018-02-06 20:44:48

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马原  
来评价诉求本身的实体合法性。例如在本文案例中,县信访局在受理农机站职工与老民办教师的上访案件后,初步审查了上访人所列举的相关政策文件,并做出答复意见认为上访诉求缺乏确定政策依据,因此不应予以支持。尽管在实践中,基层政府有可能通过“专项救助”的方式在法律政策之外为部分上访人提供利益或补偿,然而这种“物质安抚”的做法并没有改变信访部门对诉求本身是否“合法”的认定,而只是他们在维稳压力下的权宜策略。[29]另一方面,基层政府将是否遵循《信访条例》等相关规范设置的信访秩序作为判断是否“依法上访”的主要标准。例如基层信访部门几次在答复意见中提到,上访人重复信访、甚至越级上访的行为违背了国家对依法、逐级上访的相关规定。因此,尽管“法治”修辞同时体现在上访人和基层政府的话语表达之中,二者对合法诉求的划分标准却存在“道义情理”与“条文主义”的鲜明分歧。

   (二)“认同权威”与“遵照程序”——上访人与基层政府对“守法行为”的认知差异

   在中华人民共和国成立之初,国家将信访制度作为一种发扬民主的政治参与通道,鼓励人民群众通过写信来访反映问题和提出建议。[30]改革开放之后,国家动员的需求日渐淡化,“信访”成为由于各种原因难以接近司法的基层群众所选择的一种权利救济途径。[31]信访制度在外观上沿袭了改革开放之前的制度传统,许多基层上访群众也经常列举《信访条例》第3条作为行动的合法性依据:根据《信访条例》第3条,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当“做好信访工作,认真处理来信、接待来访,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,努力为人民群众服务;应当畅通信访渠道,为信访人采用本条例规定的形式反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件;任何组织和个人不得打击报复信访人”。

   正因如此,尽管在具体实践中,信访工作越发成为一种纠纷解决和权利救济途径,在上访人的表达中,上访行动本身却能体现为一种颇具国家动员色彩的“政治参与行为”,[32]他们以“反映问题”的名义提出信访诉求并在此基础上建构行动的正当性,通过“参与”和反映问题的名义尽量削弱行动的对抗属性,与此同时,许多上访人也认为,在认同中央政策或上级政府权威的前提下,即便是越级上访、集体上访或重复上访也只是基层弱势群众的一种不得已的合法申诉行为。有关我国当代基层社会抗争的相关研究发现,抗争者观念中存在“规则意识大于权利意识”的特征,而本文的案例揭示出,基层上访群众的“规则意识”也存在“权威优于程序”的倾向:在上访者的观念和话语中,对政府和国家权威的服从和依赖能够冲淡依然较为薄弱的“程序”意识,甚至在一些状态下,成为他们破坏上访秩序的理由,这种特征生动体现在本文所列举的两个上访群体对行动“合法”标准的认知中。

   在上访者的话语体系中,其行动的正当性并不一定完全来自于法律或政策的支撑,而是诉求对象——上级政府权威的投射。尽管许多情形下,他们所承诺的“以法律为准绳”的行为却被基层政府认定为违法上访,理由在于这些行为彻底违背了有关依法上访的程序规定。基层信访部门对上访行动的评价通常围绕信访秩序,评价上访行为的重要标准是程序合法,即按照《信访条例》规定“依法逐级反映诉求”。这与基层信访部门受到的“依法维稳”的制度化考核约束密切相关。在严峻的“维稳”形势之下,国家一方面要求落实基层信访的“属地责任”,将非正常上访案件的数量作为“一票否决指标”纳入考核体系,另一方面也不断强调信访工作的制度化建设,其重要内容之一是要求基层政府规范上访行为,积极引导群众依法逐级上访并引入涉法涉诉信访的终结机制。2005年《信访条例》即对逐级上访和依法上访做出相应规定,即信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;在信访过程中应当遵守相关法律法规,维护信访秩序。2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》与《依法处理涉法涉诉信访的意见》等相关政策文件都强调信访过程的合法有序。2014年国家信访局颁布了《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(国信发〔2014〕4号)对于信访三级终结程序进行了进一步的细化强调。对于身处科层体系之中的基层信访干部而言,这些政策文件不仅影响了他们对信访行为、特别是“非正常上访行为”的评价,也成为他们对非正常上访的违法行为进行“依法处置”的合法性依据。包括本文作者调研的S县在内的许多基层信访部门都将“缠访闹访”和“滋事丢丑”的行为纳入“依法打击”的范围:

   对不遵守信访秩序,不听规劝缠访、闹访、非访、扰乱单位秩序、打砸毁坏机关财物的信访人员,由信访局、公安局和信访责任单位共同参与,实行“三位一体”训诫,在思想教育疏导前提下,依法从严打击,先治理后解决,努力营造“缠访、闹访、非访等行为有代价,无助于问题的解决”正确舆论导向,切实维护正常的信访秩序。[33]

   (三)“全能国家”与“有限职责”——双方对政府职能的观念冲突

   基层信访中“法治”话语分歧背后是对信访本身的不同认识。改革开放之后,在国家治理方式从“整体支配”过渡到“技术治理”的宏观趋势影响下,[34]基层信访制度在组织架构上也日益呈现“机构分工”和“部门协作”的科层化特征。在功能设置方面,基层信访部门的职责主要集中在协调、交办、跟踪、督办、落实、反馈以及上情下达。例如根据《信访条例》的规定,县级以上人民政府信访工作机构的职责包括受理、交办、转送信访人提出的信访事项,承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项,协调处理重要信访事项,督促检查信访事项的处理,研究、分析信访情况,开展调查研究,及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。根据国家信访局2014年颁布的《信访事项办理群众满意度评价工作办法》,基层信访部门需要公开并接受监督的职责内容也集中在处理信访案件的程序方面。根据《办法》规定,各级人民政府信访工作机构和有权处理机关应当健全完善信访事项办理制度,落实首问首办责任,通过督查、回访、约谈、群众评价等方式,强化过程监督,实施结果问效,推动问题解决。各级人民政府信访工作机构和有权处理机关应当及时公开信访事项处理过程和办理结果,主动接受群众监督。公开内容包括:信访事项登记日期,信访工作机构分级转交日期,向有权处理机关转交日期,有权处理机关出具的受理告知单及日期、不予(再)受理告知单及日期、延长办理期限告知单及日期、答复(复查、复核)意见书及日期等。除此之外,各级信访部门还通过不断完善包括联席会议、信访听证、多部门联合接访、信访工作的考评与问责在内的各方面制度设置,强化对信访案件的处理效率与过程控制,促进“息诉息访”。[35]

   作为科层体系的一个环节,基层信访部门更易于通过职责权限和考核标准感知到信访制度的功能变迁。在基层信访部门的视角下,其职责在于形式要件方面审查上访诉求、及时转送至相关部门,在程序上保障了上访者的申诉权利。例如本文案例中的S县信访工作人员认为,信访局部门在上访人申请复查之后特别进行了一系列调查取证并举行信访听证,即为上访人提供了职责范围内的救济,然而上访人在听证程序后继续“无理缠访”,显然是违背《信访条例》的违法行为。

   基层信访部门的这种职能定位与许多上访者的认知与期待大不相同。对于许多上访群众而言,信访职能历经时代变化却延续了个体公民和政府之间的依赖保护关系。在这种依赖保护关系中,基层政府的职责广泛,例如本文案例中,上访的农机职工认为政府有责任确保他们“老有所养”,上访老民办教师则认为政府应当“维护公平正义”。然而在基层政府看来,许多积压已久的重复上访案件之所以一直无法得到解决,并不是政府没有尽到职责,而是由于上访人的非分要求和非法缠访。与此相对,上访者认为基层政府作为行使国家权力的一方,理应及时回应他们的诉求,甚至摒弃科层与规则的约束在正式规则之外为其寻求解决途径。在许多上访者的观念中,政府的形象既是“整体”的,也是“分化”的。一方面,上访者认为国家政策从形成到执行理应是统一的过程,而基层政府行使国家公共权力,有责任确保中央政策得到有力的贯彻。另一方面,他们对基层政府的权力范围,特别是对基层信访机构的职权范围缺乏客观理性的定位,经常只是简单将全能国家的想象投射到基层政府之上。特别对于缺乏政策依据的事项,即使基层政府在职责范围内做出了明确答复,这种解决在上访者眼中也被认为是故意敷衍或拖延。对于基层政府而言,根据《信访条例》与多地基层政府《考核评价办法》,基层信访部门的职责主要体现在信访案件的及时受理、交办与控制非正常上访数量的“维稳”目标,而在处理信访案件的过程中,受理案件的信访部门和相关政府机构之间同样存在交办与接收的职能分工,案件的处理牵涉到事实调查与法律(政策)适用等诸多环节。在这些复杂的科层因素的作用下,上访人很容易对程序化、形式化的上访经历失去耐心和信任而期待以一种更加简洁高效的方式迅速实现诉求。例如在本文案例中,老民办教师提出的“落实待遇、办理退休”诉求缺乏明确政策依据,却要求基层政府“有政策的要执行、没有政策的要考虑制定相关政策”,[36]对于基层信访部门而言,这一要求显然是不现实的。无论对于诉求的解决还是基层政府的公信而言,这种彼此抵触的法治话语冲突都意味着沟通与信任成本的增加。因此,基层信访过程中“法治”话语冲突的背后,是信访工作“科层治理”趋势与上访群众“策略治理”需求之间的紧张关系。

   综上所述,在上访人所坚持的“法治”话语背后,观念中的信访仍然在一定程度上保留了曾经的国家动员和“政治参与”的印记:对于诉求本身,他们主张“情理正当”来抗辩法律和政策依据的缺乏,通过“服从权威”来规避违反信访秩序可能招致的风险,在“全能政府”服务群众的政治合法语境中构建“法治”的话语。同时,许多上访者对“法治”概念的运用是一种对正当性话语的迎合和试探。通过上文案例可以看出,在这种法治的表达未能实现应有的效用时,上访人会迅速转变话语策略。相较而言,信访工作对于基层政府而言更是一个涉及具体事务的行政问题。他们对信访案件的处理建立在相关规则程序与科层体系内部的分工之上:一方面,基层信访部门在受理信访案件后,会根据相关法律、政策去评判诉求本身及上访人行为的合法与否,另一方面,他们将自身的职责定位在“案件交办、信息传递”等程序性的职能。可以发现,基层上访群众的“法治”话语倾向于将经济利益的纠纷“放大”为政治维度的“合法性”问题;而承担“维稳政治任务”的信访部门在实践中却通过程序化、科层化的方式,将信访工作具化为行政维度的基层纠纷解决问题;前者对应了“全能国家”语境下,行政权力的非正式运作与简约治理,而后者对应的是政府有限职责前提下的条文主义和程序中心的“科层理性”。将这一问题置于更宏观的制度图景中可以发现,上访者与基层政府“法治”话语的分歧背后是国家对信访工作“制度化”与“群众路线”的双重导向所导致的实践悖论。

  

四 “制度化”的“群众工作”:信访制度架构的双重面向

  

信访制度自成立之初即被用作“实现人民参政议政”而开启的参与和表达通道。时至今日,国家在总体政策导向上也同样鼓励来自基层群众的批评建议与政治参与,保证民众参与和表达渠道的畅通,并颁布一系列规范性文件,通过领导接访、群众满意度评价等方式完善信访制度“服务群众”的权利救济职能。这种政策导向使许多基层群众,特别是上访群众将中央“服务群众”的政策精神作为行动的合法性依据,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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