蔡培如:美国行政裁量可审查性原则的变迁

选择字号:   本文共阅读 295 次 更新时间:2018-02-04 23:54:11

进入专题: 行政裁量   可审查性原则  

蔡培如  
(一)推定可审查原则的强化

   在邓禄普诉贝克斯基案(Dunlop v. Bachowski)中,[28]劳动部长认为不提起民事诉讼的决定属于法律赋予行政机关自由裁量行为,不应受审查。而最高法院指出:“在《劳资申报与披露法》缺少明确禁止的情况下,劳动部长承担着沉重的举证责任以推翻强推定(strong presumption)—证明国会并不试图对其决定进行司法审查。”[29]此处,法院以“强推定”形容推定可审查原则。公诉裁量权(prosecutorial discretion)传统上不可审查,与其近似的民事起诉裁量权为什么要受审查?联邦法院未解决此疑问,迳自提出“强推定”观点,近乎粗暴地扩张权力,[30]经过此案,“推定可审查”原则迎来了短暂的全盛时期。

   (二)“钱尼案”—推定可审查原则的撕裂

   若“奥弗顿公园案”是“推定可审查”原则确立的里程碑,那么“钱尼案”恐怕就是此原则式微的标志。“钱尼案”中,死刑犯请求食品及药品管理局制止在执行注射死刑时使用特定药物;而管理局则认为自己拥有不执法的裁量权。[31]争议焦点在于:管理局的不执法决定是否具有可审查性?上诉法院支持审查,但联邦最高法院认为,奥弗顿公园案的先例在此并不适用,因为该案只涉及行政机关积极的批准行为,并不涉及其消极地拒绝执法。两种情形刚好相反:对于拒绝执法,法院“应推定不存在司法审查”。[32]因为:第一,不执行决定通常需要权衡一系列复杂因素,而这通常属于行政机关专业知识。第二,与积极行为不同,不采取措施的行政机关通常不会干预个人自由和财产,因而不会侵害司法所需保护的领域。而且,积极行为提供了法院审查的焦点,而不作为却没有这样的审查焦点。第三,不执法决定与检察官的不起诉决定类似。[33]属于APA第701(a)(2)条中所规定的情形,推定为不受司法审查。[34]、[35]钱尼案宣称,拒绝执法的决定不受审查;而邓禄普案却判决,拒绝起诉的决定应受审查。二者如何协调?法院指出:“邓禄普案”所适用的立法明确规定了劳动部长“应当”提起诉讼的情形,为起诉权的行使提供了明确指引,并无裁量空间。[36]至此,联邦法院将奥弗顿公园案、邓洛普案和钱尼案在可审查性框架中重新建构起来—通过解析钱尼案,将“奥弗顿公园案”中确立的推定可审查原则的适用范围缩小;并抽析“邓洛普案”,使钱尼案与此先例相一致,终将其嵌入可审查性原则的架构中。

   APA颁布之后至钱尼案判决之前,“奥弗顿公园案”中所确立的“推定可审查”原则正在以上升的态势扩张着,而奎伦斯特大法官所代表的多数意见法庭以撕裂的方式将“拒绝采取执行行为”从“推定可审查”原则中剥离出来,以至使该原则的适用版图至少不再完整。[37]然而,“钱尼案”的影响远不止于这样一种二分格局。

   (三)原则适用的不确定性和方法论的迷思

   1.适用的不确定性。钱尼案的多数意见将本已被摒弃的“推定不可审查”原则又带回司法视野中,其回归之势并不局限于该案所涉的“拒绝采取执行行为”范畴。在更多的灰色地带究竟应适用何种推定,钱尼案未回答,留给后来法院大量的探索空间和不确定性。凯斯•R•桑斯坦教授将钱尼案留下的开放性领域归为七类,[38]其“未启动规则制定”与钱尼案最为近似。虽然大多法院认为拒绝制规的行为在结果意义上具有可审查性,但是法院的论证思路深受钱尼案影响,如哥伦比亚特区巡回法院所作的“社区营养机构诉杨案”(Community Nutrition Institute v. Young)[39]判决,就认为该案适用的立法中使用了“应该”这样的强制性语言(mandatory language),这表达了国会的指令,因而该案具有可审查性。此论证逻辑与钱尼案中论证邓禄普案具有可审查性如出一辙—通过立法语言论证该案存在可适用的法律(law to apply)。虽然巡回法院巧妙地避免了回答拒绝规制是否适用推定不可审查原则,但其论证方式却深受钱尼案影响。

   同样,即使其他类型的行政不作为不适用“推定不可审查”原则,法院也不可避免地需论证该案有别于钱尼案。如“马保护协会诉朗格案”(American Horse Protection Ass’n,Inc. v. Lyng),[40]农业部长拒绝启动立法程序。哥伦比亚特区巡回法院认为,APA有助于将钱尼案的不执行决定与拒绝启动立法程序相区别:钱尼案审理法院认为:“当行政机关采取执行行为时,该行为本身提供了司法审查的焦点”,APA关于行政机关拒绝启动立法程序的条款也提供了类似的审查焦点。该法允许利害关系人“请求颁布、修正或撤销法规,”[41]并且当请求被拒绝时,应对拒绝理由作出简要的说明。[42]此解释即提供了审查焦点。因此,钱尼案的影响不局限于拒绝执行行为,法院若认为案件所涉的行政不作为具有可审查性,或需将其与钱尼案相区别,或者认定案情存在钱尼案所设之例外。故而,钱尼案的适用范围到底有多广,任何定论都尚属太早。

   2.方法论的迷思。在判断案件可审查性时应考虑何种因素?钱尼案审理法院打破传统方法,在判决中明确提出,在考虑该案是否可受司法审查时,其没有采用“实用主义考虑”(pragmatic considerations)。[43]钱尼案之前,法院在考虑案件可否审查时,会权衡具体案件中所涉的多种利益,进而出于实用主义考虑作出决定。如在自然资源保护委员会诉美国证券交易委员会案(Natural Resources Defense Council, Inc. v. SEC),[44]哥伦比亚特区巡回法院在分析是否存在“可适用的法律”时,就评估了三个实用主义因素—通过司法监督而保障原告利益的需求度;司法审查对行政机关有效履职的影响;司法审查的适当性。因此,实用主义考虑的方法是对多种利益进行评估,通过判断是否存在令人信服的(compelling)理由,决定启动或不启动司法审查。[45]而钱尼案审理法院驳斥了实用主义考虑方法,因为“行政机关不行使其所享有的权力所造成的危险并不能表明法院就是最适合的监督主体。这应当由国会作出决定。”[46]那末,法院如何辨明行政裁量是否具有可审查性?联邦法院认为:法院应求助于法律,辨明国会是否提供了可适用的法律。若国会立法有限制行政机关执行裁量的意图,并提供了有意义的标准(meaningful standard),则存在可适用的法律,法院可据此要求行政机关遵从法律,反之则属于行政依法自由裁量范畴。[47]

   笔者认为,将实用主义考虑驳斥于可审查性判断之外,从而构建严格遵从立法指令的司法审查,此分析框架的革新是:第一,将实用主义考虑排除于司法审查的门槛之中,易于构建统一的审查范围,进而系统地建构完整和同一的可审查性理论,避免司法救济因案而异,达到救济权的平等。第二,关于可审查性问题,国会是更具民主合法性的主体去权衡这些实际因素及分配救济资源。[48]第三,若将实用主义考虑归入司法审查强度之中,司法的尊让程度可依行政资源、权利的重要性等因素在个案中调整。且将之排除于可审查性判断标准之中,也可避免二次考虑的问题。然而,该方法论并没有被后来的法院广泛借鉴。

  

四、代小结:隐含在变迁后的互动理念

  

   自新政之始,行政裁量大量涌现。司法作为中立的裁决者和最后的救济者,被赋予监督行政机关行为合法性、保护公民权利与自由的职责。然而关于行政裁量,司法无法一如既往地、果断而洒脱地作出合法性评价,这开启了司法与行政之间漫长的拉锯战。在19世纪,面对新兴涌现的裁量,司法将救济大门紧闭,推定行政裁量不具有可审查性。随着对裁量认识的逐渐深入,以及权利救济的必要性凸显,司法逐渐转变态度,对推定不可审查原则不再坚持,彼时进入了无推定原则的徘徊期。随着1946年APA的颁布,贯穿了一个世纪的推定不可审查原则走向终结,代之以推定可审查原则。APA颁布后的前期,推定可审查原则带着司法的野心日益扩张,但“钱尼案”的出现宣告了这一原则的衰微。因而,笔者将行政裁量司法审查的发展趋势概括为“倒U型”,该趋势不仅仅是可审查性原则的变迁史,实则背后也折射出行政和司法、司法积极与自我谦抑之间的发展态势。

   深入到美国的社会历史背景可以对该发展态势有更深刻的理解。19世纪前半叶,新政使人们对专业技能的尊重达到顶峰,专家涌入华盛顿行政机构,此时行政行为的司法审查完全尊让于专业技能。尔后,新政的结束、对“公共利益”的质疑催生了新的行政民主合法性理论(即利益代表模式),对程序保障的需求带动了司法审查的苏醒,[49]这时推定可审查原则增强,并伴随着APA的颁布获得巩固和强化。但自1980年后,经济效率(economicefficiency)又重回美国的发展目标之中,伴随而来的是专家知识的归回,因而推定可审查原则又慢慢回落。[50]从中可窥见,美国裁量可审查性原则的变迁深受美国社会变革的影响。

   分析行政裁量可审查性的变迁历史及其背后的机理,可发现裁量是否可受司法审查,从来非一家之言:第一,无论是前期一统的推定不可审查原则抑或后期的推定不可审查原则,均为推定原则,可以根据个案情况推翻。在没有受案范围条款刚性约束的情况下,可审查原则为司法与行政之间的互动留出了空间。第二,发展后期,推定可审查原则的例外情况是“无法可依”,而局部的推定不可审查原则的例外是“有法可依”,此处的“法”均指向国会立法。国会立法非指单一的诉讼法,而是各个行政裁量的授权法,这又折射出司法与立法间的互动。第三,裁量可审查性的“倒U型”发展历程,隐含着司法审查对社会需求的回应,这又是司法和社会总趋势之间互动的结果。因而,裁量的可审查性问题并不只有单一答案,其乃司法、行政、立法乃至社会需求互动之后所达到的一种不稳定平衡。

   【注释】 [1]参见王锡锌:《行政自由裁量权控制的四个模型—兼论中国行政自由裁量权控制模式的选择》,载《北大法律评论》2009年第2期。

   [2]现有研究见蒋新华:《浅析行政裁量司法审查的范围及合理性原则》,载《法学杂志》2010年第11期;刘艺:《论我国行政裁量司法控制模式的建构》,载《法学家》2013年第4期。

   [3]胡亚球、陈迎:《论行政自由裁量权的司法控制》,载《法商研究》2001年第4期;王振宇:《行政裁量及其司法审查》,载《人民司法》2009年第19期。

   [4]石佑启:《论对行政自由裁量行为的司法审查》,载《华中科技大学学报》(社会科学版)2003年第1期。

   [5]Heckler V. Chaney, 470 U.S. 821(1985).

   [6]Marbury V. Madison, 5. U.S. 137(1803).

   [7]Koch, Charles H., Administrative law : cases and materials, (LexisNexis Matthew Bender, 2010), p.455.

   [8]Martin v. Mott, 25 U.S. 19 (1827).

   [9]5 U.S. 19(1827) at 32.

[10]See Levy, Donald M. Jr.& Duncan,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 行政裁量   可审查性原则  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/108250.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统