梁君瑜:我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向

选择字号:   本文共阅读 305 次 更新时间:2017-08-12 10:25:08

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梁君瑜  
而“相对模式”则对第一阶层的起诉要件进行形式审查。相比之下,前者由于将诉讼的开启视为光有原告的起诉行为即可完成,从而使得法院对一切诉讼丧失“过滤”机制,略显极端。我国理想状态下的立案登记制,更接近“相对模式”,即“法院只对起诉状是否符合法律规定进行审查、核实、比对,当事人只要提供符合形式要件的诉状,法院应当一律接收”。[21]易言之,立案登记制同样存在审查,只不过应限定在形式审查的范围内。然而在法规范的层面,我国行政诉讼立案登记制既没有将诉的三阶层要件之审查一并置于立案后,也没有将起诉要件之审查单独放在立案前,而是在审查起诉要件时夹杂了对诉讼要件、本案要件的审查。归根结底,这与新《行政诉讼法》49条规定的“起诉条件”已部分容纳学理上的诉讼要件乃至本案要件之内容有关。

   (三)我国行政诉讼立案登记制之规范解读

   学理上,起诉要件是指诉的适法提起所必需的条件,其涉及诉的成立问题,自立案阶段始便受到审查。易言之,缺乏起诉要件,诉讼将无法开启,尽管存在当事人的起诉行为,也不产生诉讼系属之效果。一般而言,对起诉要件的审查集中表现为诉状审查,即核对诉状中是否写明必要记载事项,例如当事人、诉讼请求及理由是否明确。此外,在日本,对起诉要件的审查还包括是否交纳规定的手续费、诉状是否送达于被告等。[22]符合起诉要件后,法院予以立案,诉讼系属才完成。但诉讼系属是否合法、案件能否进入实体审理阶段,则取决于诉讼要件是否具备。诉讼要件是指诉获得实体裁判的前提条件,也称“实体裁判要件”或“实体判决要件”,其涉及诉的合法性问题。对诉讼要件的审查集中于诉讼系属后、实体审理前的阶段,这在日本行政诉讼法学中称为“要件审理阶段”或“诉讼审理阶段”,以区别于后续审查本案要件的“本案审理阶段”。[23]在行政诉讼中,因诉讼类型不同,诉讼要件之内容并非全然一致。其中,适用于各诉讼类型之诉讼要件大致包括以下内容:本国法院有审判权;属于行政审判权范围;法院具有事务及土地管辖权;具备当事人能力与诉讼能力(或由代理人为诉讼行为且代理权无欠缺);同一事件别无诉讼系属;非同一事件经终局判决后复行起诉;诉讼标的未经既判力或和解效力所及;起诉符合法定程式;有权利保护必要等。[24]满足起诉要件、诉讼要件后,当事人可以获得法院的实体裁判,但要进一步获得胜诉的实体裁判,则还需具备本案要件。本案要件是指诉讼请求获得法院支持的条件,其涉及诉的理由具备性问题。对本案要件的审查,本质上是对实体争议的判断,这在行政诉讼中主要表现为系争行政行为的合法性判断。

   而在我国,根据新《行政诉讼法》49、25条的规定,提起诉讼应当符合下列条件:原告是与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于法院受案范围和受诉法院管辖。照此,上述“起诉条件”发挥着诉讼开启条件的功能,在外观上对应于学理上的起诉要件。然而从内容来看,“起诉条件”实则包含了学理上的诉的三阶层要件:首先,“原告与行政行为有利害关系”属于当事人适格的内容,应归入诉讼要件之中;而作为起诉要件的针对原告的要求,仅需达到在诉状中有明确的原告即可。其次,“有明确的被告”属于诉状中的必要记载事项,纳入起诉要件没有疑议。再次,“有具体的诉讼请求与事实根据”语焉不详。[25]“具体”属于不确定法律概念,对诉讼请求与事实根据需主张至何种程度才属“具体”,学理上存在两种观点:具体化理论认为,所主张的事实必须精确地描述法律关系以至于使它能与其他法律关系区别开来;而证实理论则认为,所主张的事实必须是论证诉的申请有理由的所有事实。[26]而在司法实践中,法院存在采取证实理论的空间,一旦为之,“有具体的诉讼请求与事实根据”便属本案要件。而作为起诉要件的针对诉讼请求与事实根据的要求,仅需达到具体化理论的程度即可。最后,“属于法院受案范围和受诉法院管辖”涉及主管与管辖权限的问题,大陆法系国家通常将其归入诉讼要件。尽管有质疑声音指出,如果不将主管与管辖权限作为起诉要件,法院即有越权审判之嫌。但此种观点实则误解了主管与管辖权限的指向对象,二者实为法院对案件实体问题的裁决权,不属于法院主管和本院管辖并不意味着完全不能审查该争议。[27]

   我国行政诉讼立案登记制,要求起诉状符合新《行政诉讼法》49条规定的“起诉条件”,并以此作为诉讼开启的条件,这本无不妥,但问题在于,我国在法规范层面并未形成起诉要件、诉讼要件与本案要件的清晰认识,而立法中的“起诉条件”又夹杂了诉讼要件、本案要件的部分内容,且未能涵盖学理上起诉要件的完整内容。依前文分析,“相对模式”下的立案登记制是对以诉状为载体的起诉要件进行形式审查。

   但在我国,由于诉讼要件、本案要件的审查被植入“起诉条件”并前置于立案阶段,而前两者在内容上相对复杂,欲完成对两者的法定审查使命,法院在操作上就不可能仅以起诉状之形式审查为之。由此带来两方面后果:其一,起诉条件高阶化与实质审查封闭化,无论在事实上还是当事人的心理上,都使得立案难度上浮。其二,立案庭和立案程序的功能是将起诉进行形式审查后登记在册,随即转入审判程序,从而将针对形式要件的“挂号”式登记事项与针对程序和实体问题的裁判事项分离开来,[28]这才是法院“立审分离”改革的应然追求,然因立案庭在事实上已对诉讼要件乃至本案要件进行审查,故其与审判庭之间就仅存机构分离的象征意义,功能上的“立审分离”被弱化。

   另外,我国行政诉讼立案登记制还存在以下不足:在立案阶段,因被告尚未进入诉讼,法院自然无法提供两造对抗辩论的充分程序保障。此时若进行实质审查,有违程序正义之精神。再者,立案阶段要处理的问题是起诉应否被受理,所以,这是一种诉讼前(外)程序,不仅完全交由法院依职权处置,还具有封闭性、失范性、短时性。此时若进行实质审查,不仅将增加审查的难度与成本,也容易引发当事人的猜忌与对抗。


三、我国行政诉讼立案登记制的应然面向

  

   2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(下文简称《规定》),拉开了我国全面实行立案登记制的序幕。在新《行政诉讼法》和立案登记制同步施行的首月,全国法院行政案件的立案数量同比增幅221%,远高于民事、刑事、行政三类案件的总体增幅29%。[29]行政诉讼立案率在短期内的大幅上升,夹杂了部分法院对我国立案登记制之实质意涵的误读,例如有观点就认为:“采用立案登记制后,法院对于原告的起诉,不管它是否符合起诉条件,概予登记受理”、“法院对于当事人的起诉不再进行法律意义上的‘审查’,而是见到起诉状就照单全收”。[30]然而,待政策鼓呼退却后,“立案难”问题极可能重新涌现。因为法规范层面的立案审查制逻辑并未改变,“照单全收”不仅“用力过猛”,而且由于这是法院在自觉寻求政治正确的过程中作出的创造性解读,自然缺乏规范依据和理论支点。我们认为:唯有从制度设计的层面加以变革,才能还我国行政诉讼立案登记制以应然面向。

   (一)实现“起诉条件”的低阶化回归

   新《行政诉讼法》中的“起诉条件”被定位于诉讼开启的条件,在功能上对应于学理上的起诉要件,但在内容上却染指了诉讼要件、本案要件。一方面,这使得诉的三阶层要件均在缺乏公开性与程序保障的立案阶段被审查,当事人在心理上感到“立案难”;另一方面,诉讼要件、本案要件均较起诉要件复杂,前两者的复杂性满足了法院以司法政策限制起诉的需要,[31]造成事实上的“立案难”。相比而言,域外实施立案登记制的国家并不强调“起诉条件”、“立案”等概念。因为在这些国家,学理上的起诉要件被反映为提交诉状、诉状载明必要记载事项、交纳诉讼费。如此“低阶化”的要求根本不被视为“条件”,只是一种起诉方式罢了。[32]

   鉴此,我们认为,有必要改良我国行政诉讼过程的阶段构造,抽离“起诉条件”中属于诉讼要件、本案要件的内容并将二者置于立案之后审查,进而完成现行法中“起诉条件”的低阶化回归。

   首先,改良我国行政诉讼过程的阶段构造。这包含两方面内容:一是形成对起诉要件、诉讼要件、本案要件三者明确区分的观念;二是形成“递进式”的立案阶段、程序审理阶段与实体审理阶段,分别针对起诉要件、诉讼要件、本案要件展开相对集中审查,并且唯有在前一阶段具备该阶段的相对集中审查要件时,诉讼才能向后一阶段推进。就完善立案登记制而言,上述改良的意义在于将立案阶段的审查对象限于起诉要件,而将诉讼要件、本案要件置于立案之后审查,这也是抽离“起诉条件”中属于诉讼要件与本案要件的内容、使“起诉条件”回归于学理上的起诉要件的理论支点所在。而在具体操作方面,诉讼要件的内容应单独规定,且应禁止在立案阶段被审查;面对新《行政诉讼法》在条文安排上呈现的“起诉和受理”、“审前准备”与“开庭审理”阶段,[33]应当对“开庭审理”阶段进行改良,即细分为程序审理阶段与实体审理阶段,并由程序审理阶段对诉讼要件进行相对集中审查。

   其次,实现低阶化回归后的“起诉条件”,应为起诉状(或口头起诉笔录)中包含必要记载事项,亦即有明确的当事人、诉讼请求、事实和理由。其中,有明确的当事人是指原、被告的身份足以被辨认。就原告而言,现行法要求“原告与行政行为存在利害关系”实无必要,毕竟随着诉讼理论的发展,在诉讼能否开启的问题上,当事人不过是以自己的名义请求权利保护的人(即形式当事人),至于是否为适格当事人,应留待立案之后审查。就被告而言,只要被告的正式名称、住址能够被反映,就应承认其明确性。而有明确的诉讼请求,是指当事人之主张为可辨认的事项,不存在含糊其辞的情形,如诉请法院既撤销又变更行政行为,则不符合起诉状的要求。至于有明确的事实和理由,并不要求其经受住专业性的推敲,也不强调其对诉讼请求起到支持作用,例如诉讼请求为撤销某行政行为,而事实与理由却是该行政行为“重大且明显违法”,这并不影响诉的成立,甚至在诉的理由具备性上,也可通过转换诉讼请求或在庭审时重新组织事实和理由来满足。值得一提的是,有观点认为立案登记的审查范围(即起诉要件)除了起诉状的必要记载事项外,还包括诉讼能否有效送达、诉讼费是否已交纳。[34]我们认为,诉状的送达始于立案后,仅作为检验被告明确性的方法,而非立案的前提;另外,依据《规定》第11条,登记立案后,未按期交纳诉讼费将按撤诉处理。易言之,诉讼费的交纳亦非立案的前提。当然,如欲继续推进诉讼,仍需补交。

   (二)完善诉状审查的相关制度

   我国行政诉讼立案登记制的应然面向,不仅在于“起诉条件”之修正,更在于形式审查之坚守。由立案庭对诉状进行形式审查,需以诉状审查相关制度之完善为助力。

   首先,合理安排诉状审查程序中的主体分工。因实现低阶化回归后的“起诉条件”十分清晰易断,对审查主体的专业能力要求较低,故可由书记员进行诉状的接收、审查、登记立案及送达。而当场无法判定是否立案的情形,则由书记员出具注明收到日期的书面凭证,以保证在法院对立案不置可否时,当事人可以顺利投诉、越级起诉。若诉状内容存在瑕疵,书记员应指导当事人补正;若当事人未在规定期限内补正或补正后仍不合要求,因牵扯到诉权这一基本权利的丧失,此时应由法官决定驳回诉状。

其次,增设“驳回诉状决定”及其救济机制。驳回诉状决定借鉴了日本诉讼法理论中的“命令驳回诉状”,对该处理方式不可上诉,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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