威廉·伦奎斯特:倾听大法官的智慧之音

——在里士满大学的演讲
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威廉·伦奎斯特[2]  

  15位投了无罪票,但还是没有满足三分之二多数的条件。

  投票结束后,副总统站了起来并重念了一遍计票结果,并大声宣读:“下面,我有责任宣布众议院对塞缪尔·齐斯的弹劾罪名不成立,他被判无罪……”

  对于齐斯审判结果的重要性决不能作夸张的评论——齐斯在参议院的弹劾中的虎口余生恰恰说明了在司法独立的健康发展与其沦为一文不值的体制之间仅一步之遥。虽然共和党人用他们的行动诠释了一种宏伟的理论,即运用弹劾的办法将法官拉到主流政治观点的阵线,然而针对齐斯的审判是以司法不当行为的特殊借口为基础的。针对他的行为的每项指控都是他在履行司法指责时所做出的。他在卡林达一案中的审判行为比大多数历史学家认为的都更加恶劣,而那六位拒绝投有罪票的共和党参议员其意图显然不是要宽恕齐斯的行为。相反,它是基于这样一种判断,即弹劾条款不能被用来撤换一个因履行司法职责而作出判断的法官。齐斯的无罪判决所确立的政治规则从那时一直延续到今天:司法行为不能作为弹劾的理由。

  在美利坚合众国的历史上最高法院的独立性第二次受到挑战是发生在内战后不久。南北战争四年前,正值南北双方就奴隶问题争执不下的时候,最高法院发布了那个臭名昭著的斯科特案的意见。它认为国会无权阻止奴隶主将奴隶带入禁奴州。

  在历史上那是最高法院第二次判决国会的法案违宪。第一次,众所周知,是马伯里诉麦迪逊案,约翰·马歇尔在该案中建立了司法审查的原则。然而1803年的马伯里案中国会被判违宪的法案除了极少数律师没人知晓,它涉及的是最高法院是否有权管辖强制履行令状的问题。而在斯科特案中被判无效的国会法案是所谓的“密苏里和约”,它禁止在禁奴州蓄奴。人们非常在意这个问题——当最高法院下达意见的时候它成了公众关注的焦点——北方的大多数人都对这个意见怒不可遏。后来的一个首席大法官称这个案件是最高法院的“自残行为”,并为之付出了一代人的努力来恢复。当北方在内战中取胜,新的共和党控制了国会两院时,共和党中的激进派对最高法院一直不怀好意。

  激进的共和党人通过了一系列被称作重建法案[9]的法律,它们把以前脱离联邦的南方各州划分为几个军事管理区,在那里军事长官控制着州的立法权。传统的陪审团审判方式被军事委员会审判取代,它列出了一长串威胁南方重建行为的单子作为审判时的参考。许多观察家都认为重建法案里存在着许多严重的宪法缺陷。

  1867年,一个位于南部的密西西比州的报纸编辑,威廉·麦克卡迪,以他的出版物为手段,谴责南方重建以及控制和管理南方的军事官员。毫无疑问,他的那些辱骂性的文章使他陷入了与军方的对立。麦克卡迪被逮捕了并以好几个罪名被起诉,包括煽动叛乱、印刷含有诽谤言论的报纸等,他被带到军事法庭受审。麦克卡迪向位于密西西比州的联邦巡回法院申请人身保护令状,声称对他的逮捕和拘留违反了美国宪法与法律。

  巡回法院拒绝了他的请求。按照当时的法律,他有权就权利问题上诉到美国联邦最高法院,他随即就这么做了。大量的流言宣称最高法院会借着麦克卡迪案宣布重建法案违宪,事实上,有证据表明当时的最高法院也的确希望这种结果的发生。然而,在1868年的3月初,也就是麦克卡迪案正在辩论与即将宣判的时候,国会迅速地废除了授予最高法院对该案具有管辖权的立法。国会的废除议案在1868年3月27日成为法律。虽然麦克卡迪案经法院讨论本应在六天前的3月21日作出判决,但最高法院考虑到那个未决的废除议案,决定延期宣判。到了4月6日,法院没有发布任何意见但同时下令麦克卡迪案在下一个开庭期审理。

  为了试图强迫法院就范,麦克卡迪的律师要求法院就本案中废除法案[10]的有效性展开辩论,法院同意了这一请求。当法院最后于1869年4月宣判的时候,全体一致的意见认为废除法案有效并以没有管辖权为由裁定不予受理。在首席大法官塞拉蒙·齐斯[11](与塞缪尔·齐斯没有任何关系)的法庭意见中,法院认为宪法的第三章授予国会对最高法院的上诉管辖权做出例外规定的权力,法院无权探寻国会的立法动机。

  显然,在遭遇到强大的重建国会时,法院当时的声望并不是很好。毫无疑问,麦克卡迪案本来会以相反的方式裁定,但是鉴于当时的实际情况,为了有朝一日能够东山再起,法院当时的意见可能是想象中最好的解决办法。

  从1805年塞缪尔·齐斯被宣告无罪到1869年麦克卡迪案的判决,历史走过了60多年漫长的旅程;自那以后,又经过了70多年的风风雨雨,最高法院的独立性又一次也是第三次在美国的历史上受到挑战。这次的挑战来自总统。1937年富兰克林·德拉诺·罗斯福开始了他在白宫的第二个总统任期,在1936年他以压倒性的多数赢得了大选,他获得了除两个州外的所有选票。最高法院并没有在总统选举中成为热点,当它还是逃脱不了富兰克林·罗斯福的注意,因为在他的第一个任期内,法院判决了一些相关的案件。事实上,在罗斯福的第一个任期内,最高法院相继宣布《全国工业复兴法》、《农业调整法》、《限制采油法》违宪,这些法律代表了在罗斯福新政中使国家摆脱大萧条的核心内容。另外,在一些次要的案件中,最高法院也作出了不利于政府的判决。

  面对这一系列的阻挠,罗斯福总统决定采取相应的行动。在他看来,最高法院已经变成了阻碍全国急需的进步改革的绊脚石。正如杰斐逊在1801年仇视最高法院中的联邦党人一样,罗斯福计划运用其巨大的政治资源来使法院与总统和国会保持步调一致。在1937年2月,罗斯福召集了他的内阁成员以及民主党在国会两院的领袖在白宫举行了一次非正式会议。在那次会议上,他透漏了他将要在当天向国会递交的提案,并建议政府的司法部门需要“重组”。提案计划对于最高法院每一位超过70岁而又没有辞职的大法官,总统有权提名另一位法官作为补充。当时的情况是最高法院中9位中的6位年满70,这样一来,最高法院的人数将会扩大到15人。这个计划的原因显而易见,即使总统有权立即“填充”法院,以使新政中的社会立法不再受到威胁与打击。然而,罗斯福对于公众的解释却是建立在这样名不副实的前提之上,即年迈的法官无力承受最高法院的工作重担且法院因此而效率低下。这种理由显然是荒谬的。

  这个建议令民主党在国会两院的领袖以及整个国家都大吃一惊。政治观察家则认为罗斯福将毫无疑问地得到他想要的任何结果。民主党人在众议院有着五分之四的议席,而在参议院的96名参议员中,共和党人只有16位。

  当时最高法院的首席大法官是查尔斯·伊万·休斯[12]。广播电台为休斯和其他最高法院的大法官们提供免费的时段让他们评论总统的计划,罗斯福一直称之为“重组”计划而反对者将其形容为“法院填充计划”[13]。大法官们明智地无一接受这种邀请并一直保持沉默。然而,首席大法官休斯却在幕后与蒙大拿的参议员伯顿·维勒——一位同意带头反对提案的民主党人紧锣密鼓地忙碌着。

  首席大法官休斯在写给维勒参议员的信中,用极具说服力的统计数据说明最高法院完全胜任自己的工作并且不可能有比现在更快的断案效率。这封后来被送到参议院司法委员会的信,粉碎了议案的原始借口而迫使罗斯福说出了更直接的理由:由目前的人员组成的最高法院将会通过判决急需的社会立法为无效而阻挠公众的意志。

  参议院的斗争从1937年3月一直持续到7月。一个接一个的事件破坏了提案生效的可能。那年春天,最高法院发布了两个支持罗斯福社会立法的重要举措的法庭意见,虽然都是以5:4的结果裁定的。这被后人称为是“拯救九老的及时转变”。接着,最高法院里最老和最保守的法官之一,威利斯·范·德华特[14]辞职,这给了罗斯福不必借助法院填充计划就可任命一位新法官的机会。最后,公众开始齐声反对罗斯福的计划。

  参议院在7月初开始了关于提案的辩论,这是华盛顿历史上一个最炎热的七月。辩论开始后几天,民主党的多数领袖和在参议院支持议案的领导者,阿肯色州的乔·罗宾逊参议员在他的公寓死亡。参议院因此而休会,准许参议员们搭火车到小石城参加罗宾逊的葬礼。

  罗斯福意识到在参议院没有足够的票数支持提案,他随即同意采取一个保全体面的做法,即与其让提案遭遇惨败,还不如让参议员再审的时候心照不宣的都明白关于最高法院的条款将被删除。那些法院填充计划的支持者们希望用一种模糊不清的语言来实现这个妥协以至于粗心的观察家不会意识到这些变化。在他们即将成功地蒙混过关的时候,来自加利福尼亚州的一个持异见的共和党人,反对罗斯福的法院填充计划的赫拉姆·琼森参议员,问到提案中有关最高法院的部分是否已经废弃。一开始,民主党在参议院的领袖试图回避这个问题,但是那个白发苍苍的加利福尼亚人寸步不让。

  “最高法院是否不在提案的范围之内?”琼森发问道。

  “最高法院不在提案之内”最后,民主党的领袖在无奈之下承认了。

  赫拉姆·琼森听后大呼:“光荣属于上帝!”。在瞬间的停顿之后,一切仿佛是事先已经安排好的一样,参议院的大堂里爆发了热烈的掌声。罗斯福的法院填充计划就这样破产了。

  富兰克林·罗斯福失掉了填充法院的战役,但是他却赢得了控制最高法院的战争。他之所以胜利靠的不是别的新奇花哨的立法,而是任命了最高法院9个法官中的8个。通过这种路径,宪法规定了最高法院的终极责任乃是与政府的政治分支[15]保持步调一致。

  在美国的历史上,政治上占支配地位的多数曾经三次挑战了作为政府机构的最高法院的权威与独立性。在1805年的塞缪尔·齐斯案,这种挑战是要去撤换一名最高法院的法官,仅仅是因为他本职工作中的判决行为;在1868年,国会的领导者撤销了最高法院关于一个特殊案件的管辖权,仅仅是因为他们认为最高法院会否认一个在他们看来很重要的措施的合宪性。而在1937年,总统试图扩大最高法院的规模,这样一来,他就可以立即任命他自己的6名法官并把意识形态的平衡由保守转向自由。

  从某种意义上说,这些事件都是我们政府三权分立体制下的紧张关系所形成的自然结果。在维持政府权力的平衡当中,这些必要与健康的紧张关系是至关重要的。最终,当这些冲突浮出水面的时候,借助于我们分权与制衡的体制,最高法院与联邦司法机关的独立性幸运地得以保全。我们看到这在很大程度上依赖于公众对司法机关的无比尊重。正是因为美国参议院这个政治机构的拔刀相助才两度挽救了司法机关的独立, 1805年的齐斯审判和1937年富兰克林·罗斯福的法院填充计划。

  我深信在未来的岁月中最高法院仍然会面临政府的其他分支对其权威与独立性的挑战,这深深地根源于我们宪法的制度设计。司法机关的独立程度将再一次取决于公众对于司法机关尊重的程度。维持公众对司法机关的尊重并保存公众对司法机关的信任,同时又不屈从迎合公众的意见,乃是联邦司法机关将要继续面临的挑战。

  

  译者为武汉大学法学院宪法与行政法专业2005级硕士。

  

  注释:

  [1]本次演讲发表于2003年3月21日

  [2]威廉·伦奎斯特, William H. Rehnquist(1924-2005),是前美国最高法院首席大法官(1986-2005),1972年由尼克松总统任命为大法官,1986年里根总统任命他为首席大法官,2005去世,其在最高法院任职33年,是历史上任期最长的最高法院法官之一——译者注。

  [3]《权利法案》,The Bill of Rights,即美国宪法的前十条修正案——译者注。

  [4] 第一次美国革命即美国的独立战争——译者注。

  [5] 骑乘巡回,即the circuit-riding,大法官骑马到各个地方巡回听审,在当时的交通条件下,那是一个很艰辛的任务,类似于英国的国王法官的巡回审判方式——译者注。

  [6] 当时最高法院的法官人数为6人,后几经变动,至1869年固定为9人,一直持续至今——译者注。

  [7] 约瑟夫·斯托里,Joseph Story,1812-1845年任美国最高法院法官——译者注。

  [8] 弹劾案的通过需要过三分之二的多数,所以要满足至少23票。第三次19人投了有罪票,所以作者说是最接近胜利——译者注。

  [9] 重建法案,即the Reconstruction Acts。

  [10] 废除法案,即国会废除最高法院对麦克卡迪案管辖权的法案——译者注。

  [11]塞拉蒙·齐斯,Salmon P. Chase,1864-1873年任最高法院首席大法官——译者注。

  [12] 查尔斯·伊万·休斯,Charles Evans Hughes,1930-1941年任美国联邦最高法院首席大法官——译者注。

  [13] “法院填充计划” 即\"Court-packing plan.\"。

  [14] 威利斯·范·德华特,Willis Van Devanter,1911-1937年任美国联邦最高法院大法官——译者注。

  [15] 政治分支,即立法分支与行政分支的合称。因为这两个分支更多的是与政治相关。——译者注。

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