吴思远:法官助理制度:经验教训与难题突破

选择字号:   本文共阅读 1350 次 更新时间:2017-01-09 00:05:15

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吴思远  
将其直接转为法官助理,那么其失去的不仅是手中行使的审判权,[18]更是法官的身份,而“这一身份本身就是相当明显的符号性利益损失”,[19]其心理落差可想而知。尤其是在司法改革的红利真正落实后,势必又将引起或多或少的心态失衡,极大挫伤了这些人的工作积极性,从而加剧了员额制推进的难度,法院队伍的稳定性也“岌岌可危”;其次,未入额的法官在担任法官助理后,由昨日的“坐堂审案”转变为如今的“协助办案”,很有可能辅助的即为同期进院的法官,甚至是比自己更年轻的法官。在入额法官尚未建立起权威性的情况下,如何管理、指导、调配这些法官助理也将成为现实难题,甚至可能出现法官助理“助而不理”、“消极怠工”的尴尬局面;最后,如果将法官助理的角色定位为纯粹的法官助手,那么实际上设定了法官助理与法官之间具有较紧密的依附关系。法官助理与法官之间能否配合好、协作好将直接影响到案件审理的效果。随着性格及个人感情因素的权重加大,也愈发增加了处理两者关系的难度。因此,将未入额的法官直接转任为法官助理,并定位为纯粹的法官助手,从是否有利于司法改革推进的角度来看,亦有待商榷。

   (二)职权边界有待厘清

   法官助理的职责是从事审判辅助工作,如何界定审判辅助工作的范围尤为重要。根据最高人民法院发布的《完善人民法院司法责任制若干意见》来看,法官助理的工作主要包括:1.审查诉讼材料,协助法官组织庭前证据交换;2.协助法官组织庭前调解,草拟调解文书;3.受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等;4.受法官指派,办理委托鉴定、评估等工作;5.根据法官的要求,准备与案件审理相关的参考资料,研究案件涉及的相关法律问题;6.在法官的指导下草拟裁判文书;7.完成法官交办的其他审判辅助性工作。[20]各试点省市出台的司改方案中所规定的法官助理的主要职责,也与之大体相同。[21]

   据笔者调研了解,试点地区的部分法院也在内部下发了关于法官助理的岗位说明书,旨在明确其岗位职责与履职要求。从当前相关的规定来看,法官助理的职责范围似乎是非常清晰的。然而,司法实践中要做到法官助理与法官、法官助理与书记员在职权边界上的“无缝衔接”,并非易事。其原因在于,通过权力清单的方式来列举法官助理应当履行的辅助性工作,存在文字转化为实际操作的困难,难以穷尽方方面面的事宜,也必然会存在列举不明和职权交叉的问题。

   因此,在法官助理的职权边界仍不甚清晰的情况下,法官助理与法官、与书记员的关系有待进一步厘清。从目前试点地区部分法院的实际情况来看,比较突出的几点问题包括:一是法官助理与书记员职责混同,法官助理成为了减轻书记员工作负担或解决书记员数量短缺的手段,从而导致了法官助理身份的“有名无实”;二是在较大的结案压力下,无法排除法官向法官助理推诿工作的可能性,以至于法官助理工作变得不堪重负;三是部分法官担心职权分配不明而担责,主动要求不为自己配备法官助理或干脆“闲置”法官助理,导致审判资源配置的不均与浪费等等。总之,当前法官助理职权边界的不清晰不利于法官助理开展具体的审判辅助工作,也在一定程度上阻碍了审判权运行机制的有效运行。

   (三)如何配置有待研究

   据笔者调研了解,当前围绕如何配置法官助理存在着两大主要问题,即法官助理的配置模式及法官助理的配置比例。各试点地区法院对待这两大问题有着不同的做法,理论界也并未就此达成共识。

   一是法官助理的配置模式。即法官助理是应当配置到法官、合议庭还是随案全院调配?对此问题存在较大争议。笔者认为,三种配置模式各有利弊。第一种模式将法官助理配置给法官,可以形成法官与法官助理之间较为固定的搭配,有利于培养两者的工作默契从而提高工作质效,也能给予法官助理相对稳定的环境来锤炼自身的司法技艺。然而,其最大的问题在于,当前法官助理的数量严重不足,一定时期内都可能难以扭转法官与法官助理倒挂的局面,因而实际操作存在困难;第二种模式将法官助理配置到合议庭,其积极作用在于能够充分运用法官助理的专业特长,同时在法官助理数量紧缺的情况下可以最大化发挥其价值功能。然而,由于法官助理工作强度相对增大,一定程度上可能增加了带教培养的困难;第三种模式是法官助理随案全院调配,即根据案件需要在全院分配法官助理,而不形成固定的组合。这种模式类似于实习医生的“大轮岗”制度,效率较高,同时可以避免法官助理在固定岗位上职业发展的局限性。然而,这种模式需要辅助以一系统的配套机制,各方面成本较高,在我国当前的司法实践中难以马上实现。

   二是法官助理的配置比例。对此,最高人民法院曾在《法官助理管理办法(征求意见稿)》[22]中规定,“基层人民法院的法官助理与法官的比例2:1至1:1;最高人民法院、高中级人民法院的法官助理与法官的比例可根据实际情况配备,最低不得低于3:2”。笔者认为,法官助理的具体配置比例应当充分考虑到不同地区、不同法院的实际情况,包括辖区内案件量及案件特点、法官员额、人均办案量等因素。一刀切的配置比例难以顾及地区之间以及法院之间所存在的客观差异。[23]

   此外,四级法院的功能定位也直接影响到了如何配置法官助理的问题。基层法院的人案矛盾相对突出,同时诉前调解的需求较为迫切,因而有必要配置数量较大的法官助理以辅助法官减轻办案压力,最为理想的状态是保证1名法官能够配置到1-2名法官助理;中级法院除了承担争议解决、二审终审的职责外,还承担着大量专业性强、案情疑难复杂案件的一审工作,因而中级法院法官助理的工作重点应当是配合法官研习疑难的法律问题、探究新类型案件等,更多的是发挥好“外脑”、“智囊”的作用,在数量配置上则可以相对减少;高院的法官助理,更多的工作在于辅助法官做好与审判相关的调研工作,相比较下级法院而言,其需求量也有所降低;最高人民法院的主要职能并非审判,而是指导全国法院开展好审判工作。因而法官助理的工作重点是辅助法官做好项目调研、疑难答复、指导性案例发布等工作,其需求量亦没有下级法院那么多。总而言之,如何配置法官助理有待进一步深入研究,必须充分考虑各个因素及其权重,以防止因模式及数量配置的不合理而陷入制度运行的困境。

   (四)来源渠道有待拓宽

   实行法官人员分类管理后,法院司法人员分为法官、司法辅助人员、司法行政人员3类。在此基础上,各序列推行员额制并严格控制所占比例。根据“上海方案”,法官的员额比例为33%,司法辅助人员则为52%,其中法官助理暂定了16%左右的配比。如果按照法官与法官助理1:1的比例配置,那么法官助理的数量将大大超出预计。从另一方面来看,法官员额的紧缩也决定了法官助理的体量有限,否则届时将导致法官助理晋升途径的过度拥挤,为日后遴选法官造成了实际困难。由此可见,全部以公务员序列招收法官助理并不具有现实可行性,有必要拓宽法官助理的来源渠道。从当前试点地区法院的做法来看,除了占编的法官助理外,法官助理的身份来源还包括委任制、聘用制、政府购买服务等等。

   然而,非占编法官助理亦在实践中遭遇了不少问题,其中最突出的莫过于人员流动性过大。由于非占编法官助理的职业规划通常并不成熟,只是把法院当成追求短期利益的“职业跳板”,一旦遇到更好的机会便可能“另谋高就”。因此,法院面临着“培养一批走一批”的尴尬,不仅增加了法官助理的培养成本,也因法官助理过于频繁的更换而对审判工作带来许多消极影响。从长远来看,这也不利于法院队伍稳定性、专业性的建设。

   笔者认为,上述问题的根源在于,我们在考虑拓宽法官助理来源渠道时,并未将法官助理的培养机制与职业前景等更深层次问题考虑在内。“头痛医头脚痛医脚”的做法无法从根本上解决实践中的难题,因而亟需寻求体系化的方案来加以突破。


四、难题突破:置于实践与改革情境下的发展路径

  

   如上文所述,法官助理制度在先前探索过程中积累了许多经验教训,值得本轮改革认真审视。不难发现,立法滞后仍然是阻碍改革深入推进的老问题。事实上,早在去年“两会”期间已有不少人大代表提出了修改《法官法》的建议,以便尽快适应司法体制改革的新要求。[24]目前,亦有不少学者批评本轮司法改革“先破后立”的做法有失妥当。笔者认为,欲使法官助理改革规范化,就应先使其制度化。因此,有必要适时修改相关法律赋予法官助理“合法身份”,防止在深入推进改革过程中遭遇种种制度性的阻碍。

   在此,笔者将基于我国司法实践与司法改革的实际情况对法官助理制度廓清发展路径、提出完善建议,以求力破实践中所遭遇的种种难题,以期对制度的完善有所借鉴启发。

   (一)设置限权法官,寻求从法官助理到法官的平稳过渡

   如上文所述,当前将法官助理定位为纯粹的法官助手,无论是从司法实践抑或是司法改革的实际情况来看,其合理性都有待进一步商榷。在笔者看来,更为合理的安排恐怕是设置“限权法官”,[25]将一部分法官助理定位为限权法官,另一部分则定位为法官助手,双轨制并行以寻求平稳的过渡。

   首先,限权法官的设置可以避免以“一刀切”方式分流未入额法官的缺陷,有针对性地消除相关人员对改革的抵触心理,防止因法院内部人事变动而引起人心震荡、人员流失。[26]此举充分考虑到了改革的渐进性特点,在推进改革的同时增加了一定的缓冲,从而降低了改革疼痛与烈度,最大程度地保障了改革的平稳和深入推进。

   其次,限权法官的设置能够有效地缓解法院案多人少的矛盾。在员额法官大幅度缩减而案件却不减反增的情况下,法院的人案矛盾将进一步突出。尤其是在审判辅助人员未配置到位的情况下,入额法官的办案负荷较之以往可能更大。在这样的情况下,将部分法官助理设定为限权法官,赋予其对特定案件的调解权与裁判权,能够有效缓解入额法官的办案压力,从而保证案件办理的质量。从这个角度来看,限权法官的设置具有现实必要性。

   最后,限权法官的设置也充分符合法官养成的基本特点。法官助理择优遴选为法官后,应当先担任一段时间的限权法官作为预备期或试行期,以帮助其尽快适应专业岗位的需求。尤其是经遴选进入法官队伍的律师、学者,由于在职业思维与习惯等多方面与专业法官还是存在较大差异的,因而可以先从限权法官做起,待充分适应法院的工作方式与特点后再转为正式法官,这也是比较合理的职业过渡。

   限于篇幅,笔者在此暂不详细展开对限权法官的论述,仅对这一设想做简单的介绍。在笔者看来,限权法官应当设置在基层法院,这是符合基层法院现实情况的,同样也体现了公正与效率兼顾的原则。至于具体如何设定限权法官,本轮法院人员分类管理改革已为法官助理设置了职务等级,从高到低依次为高等法官助理(一级、二级、三级)、初级法官助理(四级、五级)。同时,也规定了相应的等级晋升办法。应当说,这已经为限权法官的设置提供了条件。高级法官助理由于审判经验与社会阅历都相对丰富,可以授权其在法官监督下担任限权法官,[27]享有对特定案件的调解权与裁判权;初级法官助理资历尚浅,应当作为法官纯粹的助手来辅助法官开展审判工作,待等级晋升后再做相应安排。

   (二)衔接法学教育,探索符合法官助理特点的培养模式

如上文所述,随着案件增加而员额法官减少,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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