桂华:集体农地制度改革的回顾、反思与展望

选择字号:   本文共阅读 575 次 更新时间:2016-09-25 11:30:51

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服务于农业生产,要随着农业生产经营变化进行调整。上世纪80、90年代,土地承包经营制度与当时的农业经营方式、农业生产技术条件和农村经济社会环境相适应,成为一种有效制度形式。近年来,农业生产经营形势发生巨大变化,对土地制度提出新的要求。

   一是土地细碎化的负面效应凸显。由于第二轮土地承包基本是直接通过延长土地承包期限完成,相当于延续二轮承包之前的土地分配格局。现在集体内部的土地承包状态总体形成于上世纪80年代。当时农业之外就业机会少,土地是农民生产生活的基本条件,土地分配时具有较强的公平取向。为了做到公平,各地农村普遍采取远近肥瘦搭配的分配格局。前不久,我们到广东清远地区调查,当地一户几亩地普遍分为几十块。并非当地土地就自然细碎,村庄中也有整块几亩地的大田,但80年代分田时,采用“户户有份”办法,造成大田也被切割成为几分几厘的小块状态。当时机械化程度不高,农业生产以畜力人力为主,受土地细碎化影响不大。近年来,农村青壮年劳动力外流,老年人和妇女成为农业主力,机械化程度逐步提高,土地细碎化的负面影响逐渐凸显,出现农村不方便耕作土地被抛荒现象。

   二是城镇化带来土地要素重新配置要求。国家统计局公布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示,全国农民工总量为27395万人,其中外出农民工16821万人,本地农民工10574万人。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》将“有序推进农业转移人口市民化”作为基本目标之一,规划到2020年完成1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。随着城镇化推进,脱离农业生产甚至脱离农村的农民将越来越多,这带来土地重新配置要求。原土地承包户退出土地使用权利,将其配置给实际从事农业生产者,是当前政策重点。

   三是技术进步带来的农业大生产趋势。第二次农业普查显示全国农业生产经营户超过2亿户,从事农作物种植农户的户均土地低于10亩,并且还呈现地块高度细碎插花格局。“小且散”的小农户经营方式严重不适应当前农业生产技术进步。100匹马力以上的大中型拖拉机的耕作效率远远高于10匹小型手扶拖拉机,大型联合收割机效率也高于小型收割机。针对耕作和收割的农业社会化服务体系日渐成熟。调查发现,以大中型机械为主的社会化服务主体在为农户提供服务时,遭遇的首要问题是无法与小农户对接。这既表现为与一家一户小农户对接的交易成本太高,也表现为农户地块插花细碎,制约大中型机械下田。有农机手形容说,“大拖拉机耕一亩田只需要几分钟,走在路上时间得半天”。不仅社会化服务体系无法建立在一家一户的小户分散经营基础上,而且国家支农惠农政策也很难落地。比如政府农业技术部门进行农业技术推广和病虫害预报等,由于无法与千家万户分散农民对接,造成公共服务不能下乡。

   当前出现的农业生产经营问题,除了与客观技术条件和社会条件变化有关之外,还与政策供给有关。一方面,近年来农业生产力相对于80、90年代发生巨大变化,另一方面,受财产权话语误导,土地承包经营制度不是朝着适应生产力发展的方向调整,反而是束缚生产力释放,加剧问题。具体有以下表现:

   一是瓦解集体统筹经营的制度基础。以强化财产保护为起点,土地承包经营权变成物权,物权具有排他性和绝对性,排除集体经济组织干预农户生产活动的能力。从土地利用角度看,在不改变用途前提下,农户是否利用其承包地,或者如何利用,都成为其个人权利。从农业经营角度看,这种权利形态不利于农户之间协调,瓦解集体统筹经营。以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制作为农村基本经营制度受到《宪法》保护。土地承包经营制度异化为财产制度,将承包地上的“公有”与“私用”相对平衡关系打破,农户与集体变为对抗与排斥关系。这不仅存在违宪之嫌,而且造成农业生产中大量一家一户“办不好和不好办”的事情无法解决,极大降低农业生产效率。

   二是造成权利错位配置。80、90年代城乡之间人口流动少,当时土地承包户与农业经营户在主体上统一,绝大部农户承包土地之后都实际从事农业生产。当前城镇化带来人地分离趋势加剧,据统计,土地流转率超过30%,全国2.3亿土地承包户中6600万已经退出农业生产,相当于三分之一的承包户不再是经营户。[⑩]设置土地承包经营制度的初始目的是解决土地所有者与农业经营者不统一问题,由此产生“公有私有”制度。当前在人地分离背景下,土地承包经营制度异化为财产制度后,实际又制造出占全部三分之一的土地占有者与土地经营者不统一问题。在承包户与经营户统一的前提下,政策强调稳定承包关系,有利于提高农户生产积极性。当前将土地权利配置为越来越多不从事农业生产的原承包户,会降低实际经营户的生产积极性和投资预期。

   三是锁定地权插花细碎格局。当土地作为生产资料时,制度设置起点是如何方便土地利用、提高生产效率,因此二轮土地承包之前政策允许集体内部适当调整,农民可以通过土地互换等方式实现地块相对集中。当土地变成财产对象时,制度设置的起点就是建立农户与土地客体的固定关系,相应地,政策上就禁止集体大规模调整土地,在土地承包经营权表现为对地块坐落、面积和四至边界的强调。现实中,农民有极强解决土地细碎化问题的冲动。80年代末在贵州湄潭作为全国农村改革试验区,最先提出土地“生不增、死不减”政策,并很快上升为国家政策,一刀切地向全国推广。曾参与湄潭试验的国务院发展研究中心的刘守英研究员于2011年在湄潭调查发现,“93%的被调查者同意按人口进行土地再分配”[11],绝大部分农民希望通过土地调整解决地权细碎格局带来的农业生产困难。土地承包经营制度变成财产制度,锁定之前形成的土地细碎插花格局。

  

   (二)对当前制度供给做法的评析

   1.农业经营体系创新

   随着新型城镇化推进和农业技术加速进步,土地承包经营制度异化对农业经营造成的负面影响日渐凸显,并被政策制定者意识到。近年来,在土地承包经营权基本成为农户手中稳定权利之后,相关政策调整又转向农业经营方面。中央政策开始强调推进农业经营体系创新,如2013年一号文件规定,“围绕现代农业建设,充分发挥农村基本经营制度的优越性,着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,进一步解放和发展农村社会生产力,巩固和发展农业农村大好形势”,2014年一号文件规定,“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”。

   当前主导性的政策话语是通过创新农业经营体系来解决“谁来种田”问题。这一政策思路的前提假设是,城镇化会带来农业劳动力匮乏。按照第六次人口普查,除掉常驻城市的农村户籍人口,有6.74亿农民长期生活在农村,其中农村劳动力超过2亿。假设将来城镇化率达到70%,我国将依然有超过4亿农民生活在农村。仅当前来看,按照二调公布的约20亿亩耕地(包括全国农垦系统近1亿亩耕地)计算,劳均不足10耕地,人地关系紧张局面将长期维持。也就是说,“无人种田”的说法不能成立。尽管如此,推动农业经营体系创新的工作依然紧迫,原因是细碎分散的土地格局制约农民从事生产经营,生产不便而非缺乏劳动力才是当前制约我国农业发展的主要矛盾。

   培育各种新型农业经营主体以替代传统小农户生产形式,是创新农业经营体系的重要内容。十八届三中全会决议鼓励发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多种经营形式。在实践中,地方政府在落实创新农业经营体系政策精神时,忽视建立健全农业社会化服务体系等其他内容,将其简单执行为“堆大户”,甚至出现政府推动农民统一流转土地给工商资本大户。从形式上看,将几百户小农变成一个大户,可以避免之前土地承包经营制度异化造成的负面后果,如大户可以进行统一生产,也很容易对接农业服务市场和政府公共服务。但是政府鼓励发展大户的做法,会挤占小农户的生产空间,政府帮助资本打败小农的做法,具有不可逆的负面后果。[12]

   2.“三权”分置

   面对人地分离带来的土地承包经营权错位配置,当前政策调整到如何将土地使用权配置给农业经营者的方向上。2013年中央十八届三中全会提出“坚持集体所有权、稳定承包权、放活经营权”的“三权”分置思路。这一改革举措将土地承包经营权一分为二,原来承包户将土地经营权流转出去,保持土地承包权,原承包户手中权利体现财产性。

   抛开集体所有权如何实现问题不讨论,“三权”分置做法存在两个问题。首先,将原来土地承包经营制度下所有权与使用权“两权”分离变成“三权”分离,提高产权复杂性。在我国如此细碎且高度插花的土地上,设置如此复杂的产权关系,将进一步加剧地权细碎局面,提高制度运行成本。其次,将经营权单独剥离的目的是引入市场手段进行土地要素配置。一些研究指出,“私有产权+市场流转”制度设计很难成功,并且台湾和日本的情况已经证实这一点。[13]在实践中出现的问题是,除了少数工业化发达地区农村可以进行整村整组集体流转土地之外,其余广大中西部农村,农民离农在村庄中呈现插花格局,即自发的规模土地流转很难进行。这也是不少地方出现政府强制农民流转土地的原因。

   3.土地确权

   2013年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。二轮土地承包过程中,不仅农户与集体签订承包合同,而且按照当时中央政策要求,已经对农民的土地承包经营权进行发证确认。按照政策文件说法,本轮土地土地确权主要目的是,“妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”[14]。按照《土地承包法》要求,之前签订的承包合同中已经包括“承包地的名称、坐落、面积、质量等级”,并且这些也被政府登记过,还体现在土地承包经营权证中。所谓“地块面积不准、四至不清”是相对概念,与当时技术条件限制下,不够精确有关。在实践中,农民相互之间基本清楚地块坐落和四至。本来土地确权工作与促进农业生产经营无关,完全是受财产权话语误导下的多此一举行为。[15]我们在基层调研发现,从农民到干部都不理解费时费力且代价高昂的土地确权意义何在,农民说,“确权确地将农村确死,将农业确危险。土地确权将进一步锁定现有土地细碎分散格局,加剧农业生产中矛盾。

   4.土地经营权抵押

   土地承包经营权抵押是当前改革重点。作为农村改革试验区,武汉市实施过土地经营权抵押尝试探索。我们深入调查发现,这些所谓的抵押贷款不仅具有很强的政策性,是在政府推动下完成的,而且与“土地承包经营权”抵押无关。相关研究发现,全国各地实行的土地承包经营权抵押,实际上通常是信用贷款或者依靠其他担保物完成,武汉市几乎所有的土地承包经营权抵押也都是后一种。[16]除了法律约束之外,银行基本不接受土地承包经营权抵押。一方面,在不改变土地用途情况下,农用地的资产价值很低,抵押额度较低;另外一方面,由于土地承包经营权抵押融资主体通常是流转土地的大户,一旦大户经营不善破产,银行面临着资产处置难问题,甚至有可能出现替跑路的经营大户向农民支付租金的情况。土地经营权抵押政策难以成功的根本原因是农用地上不包含巨大财富。

  

五、回归经营制度的改革展望

  

包括“三权”分置、土地确权、土地经营权抵押等政策,都是沿着土地财产化思路设计,按此进行的制度改革所造成的问题或许比其解决的问题更多。破解困境需要回到土地属于生产资料这个制度起点,真正探索与农业生产经营需求相适应的集体所有制实现形式。在此前提下进行农村土地制度改革,具体包括以下几个方面: (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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