林宏宇:美国总统选举政治对美国外交政策的影响

选择字号:   本文共阅读 588 次 更新时间:2016-06-22 20:35:14

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林宏宇  
由于离大选年较近,一般来说,这一年美国总统在外交政策领域的举措显得比较矛盾和审慎。一方面经过前2年的执政,总统在外交经验和外交实力方面都处于更好的状态,比较可能在外交政策领域有所作为,但另一方面由于不可避免地出于竞选连任的考虑而在外交政策方面出现急功近利,他们一般都将容易出现错误、引发矛盾的外交政策问题搁置起来,以免带入第二年的大选。尤其自1976年以来,美国总统大选活动日益提前。一般来说,离正式大选前一年在野党候选人就开始了激烈的党内较量(见下表),所以总统执政的第三年往往是决定来年竞选态势的重要一年,在职总统一般不敢怠慢。

   例如,1955年,艾森豪威尔总统由于受国内选举政治因素的影响,在处理美苏关系和中东问题上出现自相矛盾的现象。艾氏原想通过经济援助的形式拉拢埃及总统纳赛尔,但一心想收复失地的纳赛尔在得不到美国军火后转与苏联人进行军火交易,这时艾森豪威尔有两个选择:一是出于与苏联争夺的长期战略需要,继续保持与埃及的友好关系,继续援助纳赛尔建设阿斯旺大坝;二是顾及国内反苏的意识形态斗争需要,停止对埃及的经济援助,惩罚纳赛尔。如果从美国的外交战略前景考虑,艾森豪威尔总统显然应该选择前者,但为了来年大选的需要,艾氏只能选择后者,结果直接导致苏伊士运河危机的爆发。

   但是,大部分美国总统在执政的第三年还是可能在外交政策方面有所建树的。例如,肯尼迪总统在执政的第三年开始在军控问题与苏联人开始了有效的合作,卡特总统在第三年(1979年)促成了埃及与以色列的最后和解,并推动第二阶段削减战略核武器条约的签署。里根总统在第三年(1983年)也成功主持了黎巴嫩与以色列的和谈,但又与叙利亚发生了冲突。老布什总统的第三年(1991年)是其在外交政策领域最为辉煌的一年,在这年他打赢了两场战争,一场是冷战,其标志是苏联的解体,持续近半个世纪的冷战在他的手里结束;另一场是海湾战争,美国以最小的代价取得了最大的战略成功,该年外交政策领域的成功使老布什的民意支持率如日中天,许多原想与老布什较量一番的民主党候选人都望而却步。克林顿总统的第三年(1995年)在波黑问题上也取得较大进展,对波黑政策趋于稳定,这使得美国在北约盟国中的地位得到加强。

   (四)大多难有作为的第四年。

   出于大选的需要,1972年以来的美国总统在这一年几乎没有在外交政策领域有成功的范例。只有一个例外,那就是尼克松总统。1972年大选年期间,他因在外交政策领域出奇招而大获殊荣,他以秘密外交的形式打开中国的大门,中美关系开始解冻,并与苏联签署了第一阶段削减战略核武器条约(SALTI)。老布什总统也以同样的策略争取连任,他也试图打外交牌来赢得民意支持率,他首先在中东和平问题上取得较大进程,迫使以色列政府改变强硬路线,与巴勒斯坦的和解取得实质性进展,此外,还较好地协调了苏联解体后独联体国家与东欧国家的关系。然而,冷战的结束导致游戏规则的改变,老布什总统在外交政策领域的这些成就未能挽留住老布什,选民最终因为国内经济问题而抛弃了老布什。

   (五)大多有所作为的第二任期。

   从1952年以来的美国总统选举来看,获得连任的美国总统开始第二任期后,大多在其外交政策领域有所作为。例如,1956年大选,高票连任的艾森豪威尔总统全力推行其中东战略调整,为来年“艾森豪威尔主义”的出笼准备了很好条件;1965年,以美国历史上最高得票率而获连任的约翰逊总统,自以为获得了选民的“授权”(mandate),开始在其越南政策方面,突破其竞选的承诺,全面扩大越南战争;1973年,获得连任的尼克松总统也加快其“全面缓和”的外交步伐,较成功地处理好美苏关系;1985年,连任的里根总统加快其“星球大战”计划,这进一步削弱了苏联战略基础,为后来苏联的解体埋下伏笔;1997年,开始第二任期的克林顿总统的外交政策表现更为明显,他在外交政策方面有一系列成功的举措。例如,他开始彻底改善对华关系,并与中国建立战略协作伙伴关系,坚持北约东扩,加大美国在北约的影响等;2005年,竞选连任成功的小布什尽管面临国内外强大的反战压力,依然坚持其在伊拉克问题上的一贯强硬立场,表示美国不会轻易从伊拉克撤出,表现出一种强势总统的外交魅力。2013年,连任成功的奥巴马总统在外交政策方面的表现也很抢眼,在安娜伯格庄园会晤习近平主席,积极回应中国有关新型大国关系的倡议,但同时也在南海问题上更趋强硬。

  

三、美国总统选举政治对美国外交政策影响的规律

  

   综上所述,从1952年以来的美国总统的外交政策实践来看,周期性美国总统选举政治对美国外交政策存在较大影响,而且这种影响以负面成分居多。这主要是由于当初美国开国之父们设计美国总统选举制度时,并没有把美国外交政策问题作为重要的考虑对象,因此美国总统选举政治在结构上存在一个先天的弱点,这个弱点有可能导致美国的外交政策缺乏稳定性与长期的战略考虑,因为选举周期的客观存在,使得欲谋求竞选连任的在职总统必须首先关注国内选民的需要,关注国会的态度,而不是考虑外交政策的稳定和长远利益。

   具体来说,美国总统选举政治对美国外交政策走向的影响可归纳为以下一些脉络:

   (一)新任总统往往会吸取竞争对手失败的教训,并要在短期内打开新局面,所以往往会在内政外交方面做出与前任不同的姿态和立场。如克林顿吸取老布什外交政策成果丰硕但因经济形势不佳而败选的惨痛教训,在执政的头一年义无反顾地将主要精力放在国内问题方面,特别是经济问题上,从而相应地减少了对外交政策问题的关注,对重大外交政策问题大多采取被动应付的态度,而在其对外政策“三大支柱”中引人注目地将“经济安全”摆在首位,这样虽然在外交政策方面未能更多增色,却使国内经济形势终于好转。

   (二)总统候选人的外交、国防政策顾问班子一旦助选成功,他们所持的基本对外政策立场将对新政府的外交方略产生重大影响。因为当选总统就任后往往会对他们委以重任,因此他们的外交理念、决策思维和基本政策主张就会深刻影响到新任总统的对外政策主张,那些缺乏外交实践的新任总统处理对外政策问题时更是如此。例如,小布什总统在竞选期间十分器重主张“新保守主义”理念的外交政策班子,小布什执政后果然推出一套保守主义色彩非常浓厚的外交政策主张,以“美国至上”、“先发制人”为代表的单边外交主张甚嚣尘上,不顾国际公法、不经联合国授权恣意武装进犯并占领伊拉克的做法就是这种外交主张的极端表现。

   (三)在竞选中主要得益于提出某项重大对外政策主张而当选的总统,执政后会深感受到广大选民的授权而乐于尽快兑现自己的竞选承诺,既想进一步取信于民,又寄厚望于短期内取得重大成功,从而在外交政策领域早日打上新政府的印记。如艾森豪威尔在竞选期间提出“我要到朝鲜去!”的响亮口号而深受广大选民的欢迎和拥戴,当选后头一年他果然很快兑现承诺,签定了朝鲜停战协定,艾森豪威尔也因此在美国对外关系史上留下浓重一笔。

   (四)美国大选年往往会出现一种奇特的现象,即美国的大众媒体或利益集团习惯于将一系列国际问题泛政治化,在竞相炒作的过程中,把意识形态气息搞得非常浓厚,并以此为掩护,掩盖美国潜藏的重大现实利益图谋。美国总统候选人往往会迎合这种需要,不时提出一些短视的、甚至是不负责任的政策主张,或发表极具意识形态色彩的言论,以捞取选票。例如,里根在1980年大选中竟然试图推翻中美关系正常化的既成事实,误导选民开历史的倒车;克林顿为了吸引选民,在竞选中竟然诬称“从巴格达到北京的暴君”,刻意丑化中国政府的形象。里根的痴人说梦在竞选期间曾掀起一阵一阵反华恶浪,执政初始又奉行一系列有碍中美关系改善的举措,中美关系为此付出重大代价;克林顿执政后则刻意将最惠国待遇问题与中国人权问题挂钩,以人权为借口干涉中国内政,使得中美关系在其执政初始处于风雨飘摇的困境。

   因此,如果要想摆脱美国总统选举政治对其外交政策的负面影响,就必须打破美国总统选举政治的现有周期。这正如卡特时代的美国国务卿万斯(Cyrus Vance)所言:“从近几任政府的外交政策制定过程来看,我认为总统的4年任期存在严重的问题。一般来说,一个新总统需要6-9个月时间去熟悉他的工作,之后才能在外交政策的制定和实施方面运用自如。此后的18个月才是他有效工作的时期,而之后的时间他又得开始为再次当选而花费大部分精力,结果许多重要的外交政策问题被忽视,许多重要外交政策决定被搁置,有时迫于初选的需要甚至做出错误决策。结果无论在国内还是在国外政策方面,我们经常看到政府的政策缺乏连贯性和稳定性。要想延长总统的有效工作时间,唯一的办法就是使美国总统的任期不短于6年”。

   然而,这显然是不可能的。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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