黄先雄 黄婷:行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对

选择字号:   本文共阅读 691 次 更新时间:2016-03-10 14:27:03

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黄先雄   黄婷  
法院对当事人的起诉不进行实质审查,仅仅对形式要件进行核对”,[12]但这种对起诉条件审查性质的定位并没有规定在正式文件中,对法官并无强制性约束力。并且,与此不大一致的是,由直接参与新法修订过程的、最高人民法院一些法官集体编写的《行政诉讼法理解适用与实务指南》中指出:“立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查,对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查,但排除严格的实体审查”。[13]按照这句话的意思,法院在立案环节只是不能进行“严格的实体审查”,除了进行程序性的审查外,还可进行宽松的实体审查,或者说浅层次的实体审查。新近,就有一省高级人民法院在调查新法实施以来行政案件猛增的原因之后要求法院立案庭:“在立案接收诉状时,决定是否立案,首先要进行形式审查,一律接收诉状不等于一律应当登记立案,要坚持依法对当事人的起诉是否符合法定起诉条件进行实质审查,……”。[14]

   另外,2015年4月22日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《新若干解释》)的第3条还有无限增加“法定起诉条件”之嫌,这将使得法官在如何把握立案条件上陷入混乱。该条在兜底条款“不符合其他法定起诉条件的”之前罗列了若干种情形,很容易让各级法院立案庭的法官认为这些情形都属于不符合法定起诉条件的范围,即“超过法定起诉期限且无正当理由的”、“错列被告且拒绝变更的”、“未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的”、“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的”、“重复起诉的”、“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”、“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”、“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”。实际上,这些情形明显不属于新法第49、25条规定的起诉条件。

   法律条文本身的规定不明、法院在新法实施初期为迎合民众预期的宽松立案、今后为防止“滥诉恶诉”紧缩立案的必要、现有规定下实体审查存有空间以及新司法解释对起诉条件的扩张性规定等,将可能使得法院立案庭的法官进退维谷,茫然失措。

   总之,由于我国行政诉讼“准立案登记制”将起诉条件混同于实体判决要件,将案件的实体审理以起诉条件的形式前移,今后必然导致立案环节的实体审查问题,如何尽可能弱化这种实体审查的程度,既彻底解决“立案难”的问题,又不至于使法院的行政审判组织陷于“滥诉恶诉”的危险,是进一步推进立案登记制过程中必须解决的问题。

   (二)对立案环节的上级法院监督制度语焉不详

   法院收取起诉人的起诉材料后如何进行审查,这是《行政诉讼法》立案登记制的核心,但还有一个问题在实践中也非常重要,那就是,如果法院不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证的问题,起诉人应当如何应对?如果法院不接受起诉状、不愿意出具书面凭证,则法律规定的“七日”立案期限将可能难以起算,起诉人一方面可能面临遥遥无期的等待,另一方面,法律赋予的投诉、越级起诉的权利也将难以行使,因为缺乏书面凭证,难以获得上级法院的确信。

   与旧《行政诉讼法》及其1999年司法解释相比,对上述问题,新法增加了司法内部处分制度的规定。但上级人民法院应当通过什么样的组织程序、给予什么样的处分、被处分者如何表达异议?等,这些问题目前尚无明确说法或细则出台,当下要进行实际操作几乎不可能。即便有明确的规定,这些规定能否落到实处,还很难预料。从1999年《若干解释》中早已规定的投诉、越级起诉制度的实施情况来看,很不理想,实践中,虽然有一些法院接受了起诉人的越级起诉,但并不多见,更为常见是,由于上一级法院与下级法院日常联系颇为紧密,法官多抱着“多一事不如少一事”的心态,对起诉人的投诉和越级起诉不理不睬,或者推诿、“踢皮球”,[15]使得投诉与越级起诉制度往往被虚置。当然,这与投诉和越级起诉制度本身不完善、不具体也不无关系。今后,司法内部处分制度是否会遭受同样的“命运”,尚难预测。在笔者看来,当务之急是要将这些制度予以细化、完善。

   (三)缺乏与立案登记制相配套的实体判决要件制度

   如前所述,实行立案登记制的国家一般都有相配套的实体判决要件(或诉讼要件)审查制度,案件被法院立案之后,承办法官首先要进行实体判决要件的审查,如果当事人的起诉不具备法律所规定的实体判决要件,法官将拒绝作进一步的实体审查,而是以驳回起诉方式终结案件审查程序。[16]这是立案登记制下大量案件进入法院,为节省法官精力、节约司法资源必须采行的制度,否则,法官将陷于讼累难以自拔。新法实施数月以来,各级法院行政案件的成倍增长之势已经凸显,据了解,这其中大量不具备起诉条件和不符合其它实体判决要件的案件也“混入”了法院。面对此种情势,行政审判庭的法官是否可以首先进行实体判决要件审查?——以堵截那些依法不应获得法院实体判决结果的案件、节约原本稀缺的司法资源?新《行政诉讼法》对这一问题缄口不言,在“起诉与受理”、“审理与裁判”、“第一审普通程序”、“简易程序”等章节中“驳回起诉”这一裁定形式的“影子”也没有,仅仅在“审判监督程序”一章中出现了“驳回起诉”的字样。换言之,立案环节宽松处理,案件进入审判环节后,合议庭在对案件进行实体审理前,是否要进行实体判决要件的审查,进行审查后,发现原告的起诉不符合法定条件,或者还存在其它程序性问题,如原告起诉已过起诉期限、原告诉讼请求为已生效判决羁束、未经过法定前置程序等,合议庭应该如何处理?新《行政诉讼法》本身未就此问题作出规定,实为遗憾。

   三、行政诉讼立案登记制立法缺陷的应对之策

   作为党中央全体会议讨论通过的权威文件,十八届四中全会的《决定》明确提出要“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制”,这是党中央回应民众期望、着力解决“立案难”的英明之举。这里将“立案登记制”与“立案审查制”相对立而提出,言下之意是两者有质的区别,通过实施立案登记制,党中央希望法院立案制度较以往有根本性变化、有质的飞跃,切实做到“有案必立”、“有诉必理”。但从前述分析不难看出,我国新《行政诉讼法》所确立的立案登记制实际上只是“准立案登记制”,虽然新法实施初期基于高层的要求和民众的热望,行政案件“立案难”问题得到缓解,但如果不进一步细化、完善这种“准立案登记制”,各级法院为避免行政案件数量过快增长,可能重归“立案审查制”。为此,有权机关应当针对上述立法缺陷,通过法律解释,从以下几方面予以完善。

   (一)限定立案条件并进一步明确对起诉条件的审查标准

   1.限定立案条件。

   除了新法第49、25条规定的起诉条件外,不得再增设立案环节应当审查的立案条件。一直以来,各级法院立案庭在决断是否就行政案件立案时,不仅仅审查原《行政诉讼法》第41条规定的四个起诉条件,还根据旧《行政诉讼法》1999年司法解释第44条的规定,审查起诉人的起诉是否存在超过起诉期限、未经法定前置程序、为生效判决的效力所羁束等十余种情形,这使得行政案件往往在立案环节就要经受几乎全面的审查,“法院在受理之前便对案件进行审查,这在逻辑上是相互矛盾的”,[17]正因为如此,原来行政诉讼“立案难”现象便不可避免。为避免此种现象再次发生,有权机关应明确规定:除新法第49、25条规定的起诉条件外,法院在立案阶段不得附加其他立案条件!

   2.明确对起诉条件的审查标准。

   对起诉条件的审查标准明确定位为:以形式审查为主、浅程度实体审查为辅。可以进行“浅程度实体审查”的问题主要涉及以下两个:一是起诉人与被诉行政行为是否有“利害关系”;二是被诉行政行为是否属于法院的受案范围。对前者,应当就“利害关系”作宽松认定,只要起诉人的权益可能受到了被诉行政行为的侵犯,法院就应当立案。立案庭法官不能进行深度审查,去区分是“直接利害关系”还是“间接利害关系”,是“法律上的利害关系”还是“事实上的利害关系”,[18]否则,就违背了(准)立案登记制的初衷。强调“利害关系”要素,只是为了排除他益诉讼或纯公益诉讼,这两者从形式上是比较容易判断的。对于受案范围问题,只要不属于新法第13条明确排除的情形,起诉人认为自己的合法权益受到行政行为侵犯的,均应先行立案,不得以不属于第12条列明的范畴不予立案。对于其他起诉条件,则只能进行形式审查。一是关于“有明确的被告”,仅要求被告明确即可,不得作是否适格的审查。二是关于“有具体的诉讼请求和事实根据”,只要诉讼请求具体、有事实证据材料即可,不得审查诉讼请求是否成立、能否胜诉,不得审查证据材料的真实性、合法性,只能适度审查关联性。正如有法官指出,对于诉讼请求所依据的事实、理由的“具体”标准应作宽泛理解,其记载不以详尽、真实为必要条件,事实的记载只需要足以辨别诉讼标的,而无需足以支持起诉人的诉讼请求。[19]三是关于管辖法院,如果案件不属于受案法院自身管辖的,应告知起诉人向哪一法院起诉,当事人要求书面告知的,应书面告知。

   有人可能担心,根据上述审查原则,行政案件成倍增长的态势可能难以缓解,现有的行政审判力量难以应对,少部分案件还有“进得来、出不去”的担忧。笔者认为,这些情形在不久的将来有望逐步消解,理由有二:一是新《行政诉讼法》已经赋予申请人将行政复议机关列为案件被告的权利,《行政复议法》本身也在修改完善之中,行政复议机关化解行政争议的能力有望快速提升,诉前纠纷分流机制将得以强化;二是针对短期内案件“进得来、出不去”的问题,可以通过改革涉诉信访考核机制、完善司法监督、加强对法官独立司法的保障等途径得以缓解,长期来看,随着司法权威的不断提升,这一问题将最终被消解。

   (二)细化起诉人投诉、越级起诉与司法内部监督制度

   强调对法院或法官的监督,实际上就是对二者的不信任,这往往会陷入“谁来监督监督者”的怪圈,对司法权威的树立也会有一定的负面影响,但在当下努力构建司法权威的过渡阶段,这种监督可能也是迫不得已之举。在加强司法内部监督的同时,也要为诉讼当事人参与监督提供有力的手段。

   1.细化上级人民法院处理投诉或越级起诉的规则。

   投诉和越级起诉制度的理论预设是,上级法院比下级法院更公正、更愿意“依法司法”,但从旧《行政诉讼法》1999年司法解释确立这两个制度以来的实践来看,事实并非如此。上级法院对投诉和越级起诉不理不睬、推诿的现象并不少见,个中原因很多,其中主要原因之一是,这两个制度缺乏可操作性的规则。为此,最高人民法院应当通过司法解释,细化上级人民法院处理投诉或越级起诉的受理机构、期限、程序、文本形式、责任及追责机制等。

   2.细化司法内部处分制度。

   新法第51条第4款首次赋予上级法院对下级法院立案不作为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员司法处分的权力,[20]上级法院如何行使这一权力需要制度支撑,有权机关应当根据《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》,结合未来由法官惩戒委员会专门行使对法官的惩戒权力的设想,依法、科学设计相关制度,明确上级法院启动司法处分的权力与程序,然后结合法官惩戒委员会的职能、工作程序来设计具体作出司法处分决定的机构、人员组成、调查处理程序、异议复审程序等。

   (三)补充规定实体判决要件审查制度

   为保证新《行政诉讼法》立案登记制的继续顺利推行,我国应借鉴德国、日本以及我国台湾地区的经验,构建实体判决要件制度,以作为立案登记制的配套制度。

行政诉讼实体判决要件(有称诉讼要件),这一概念在德国、日本以及我国台湾地区被广泛使用,它是指行政诉讼中,原告的请求能够得到法院的实体性审判而必须具备的要件。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2015年第6期

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