梁立昌:朴槿惠政府的对朝政策与韩朝关系展望

选择字号:   本文共阅读 1024 次 更新时间:2016-01-12 17:07:35

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梁立昌  
除了韩国政坛两大政党在国家安保、朝鲜人权、韩美同盟以及国政院改革等议题上的路线之争外,涉嫌违反《国家保安法》的国内公安事件也大幅增加。[25]2013年9月,统合进步党[26]议员李石基因涉嫌犯有《刑法》上的“内乱阴谋罪”和《国家保安法》第七条“赞颂和鼓舞敌国罪”被批准逮捕,这成为当年典型的亲朝公安事件。围绕李石基被捕事件,韩国保守团体要求“将韩国的从北势力赶回朝鲜”,进步倾向的市民团体认为所谓“内乱阴谋”只不过是政治操作的手段。[27]2013年12月,首尔爆发了反对朴槿惠总统的游行示威活动,这一政治色彩鲜明的运动也显示出朴槿惠政府推动对朝政策的国内政治基础并不稳固。

  

   增强国民统一意志,壮大统一力量也是朴槿惠政府必须克服的挑战。根据媒体的一份调查显示,在韩国认为“应该尽快实现韩朝统一”的人比20年前减少了一半,而认为“与其统一,不如保持现状”的人增加了一倍多。尤其在20多岁的年轻人中,有25%希望保持现状。调查中,有62.4%的受访者回答说,为在统一前缩小韩朝之间的经济差距,政府有必要逐渐增加对朝鲜的经济、技术援助。但回答“没有必要”的也有34.5%。回答“没有必要”的受访者中,19-29岁的占45.5%,最多。其次30多岁的占38.9%。[28]这一结果表明韩国民众的统一意识明显减弱。对此,韩国需要以统一教育来激发韩国社会对统一问题的关心,为朝鲜半岛未来统一奠定民意基础。2014年1月,朴槿惠总统在就任后的首次记者会上强调了统一的必要性。她指出,统一是一件大事,是韩国经济再度腾飞的大好机会。与统一相关的另一个主题是让进入韩国的脱北者融入韩国社会。根据统一部的数据,截至2014年1月13日,韩国境内脱北者人数累计达到2.6124万名。虽然大多数脱北者能够适应韩国社会的生活方式,但也有部分脱北者无法认同韩国社会,他们在就业、教育、医疗和其他社会融入方面遭遇了很多困难和挫折。2013年10月,两名脱北者重新返回朝鲜,指责韩国“太黑暗”。这从一个侧面说明,维护脱北者在韩国的生存权益日益成为韩国亟需解决的一项课题。着眼于未来统一,朴槿惠政府有必要凝聚全社会的共识。

  

四 韩朝关系未来发展方向

  

   展望韩朝关系未来走向,还须考虑到制约双方关系的朝鲜的核开发和改革开放问题。朝鲜是否弃核和是否推动改革都非常重要,这两个问题涉及到朝鲜体制能否延续,也涉及到韩国对朝政策的侧重点,即对朝鲜到底是施压促变为主还是对话合作为主。目前,韩国的对朝政策是以无核化进程作为改善双方关系的依据。朝鲜无核化措施之前,韩国的政策目标是以对话构筑信任关系,持续进行人道主义支援和恢复“5.24”制裁以前的对朝交流合作水平。朝鲜无核化措施之后,韩国通过实施“韩国远景项目”[29]对朝鲜开展大规模的经济社会建设项目,实现“小一统”目标。在这里,结合朴槿惠政府的对朝政策构想和朝鲜的当前战略,通过国际政治博弈论模型从理论上对韩朝关系的未来方向进行逻辑推断。(图3)

  

图3  韩朝博弈模型和韩朝关系发展方向

   虽然朝鲜面对外压弃核的可能性微乎其微(b2战略),但朝鲜为突破体制困境正设法通过各种方式恢复发展经济,同时面对国际社会的强大压力,不排除朝鲜重返六方会谈的可能。最可能的途径就是沿着“9.19”共同声明的既定路线图前进,在解决朝核问题的同时,相继解决朝鲜关心的安全问题、经济发展问题、外交问题以及韩朝关系问题。因此,朝鲜也可能选择对外合作(b1战略)。[30]不过,在无核化没有任何进展以及朝鲜接连挑衅和诽谤的情况下,“朝鲜半岛信任进程”规划的“韩国远景项目”很难实施(a1b2当前现状)。如果朝鲜拒绝无核化发起严重挑衅,韩美同盟对朝进行大规模反击时,也可能在朝鲜半岛出现军事对立和冲突,甚至是朝鲜体制崩溃的局面(a2b2)。所以,朴槿惠政府的当务之急是,在保持强大的军事威慑和承诺提供经济援助与大型合作项目的基础上,通过当局会谈建立信任措施,推动双方关系发展(a1和a2战略)。首先,解除“5.24”制裁恢复韩朝关系发展的动力(a2b1中间无核化进程)。其次,实现无核化,为统一奠定基础(a1b1最终目标过程)。总之,韩朝关系在理论上会呈现出四种格局(a1b1、a2b1、a1b2、a2b2)和两条演变路径。第一条路径是沿着a1b2(对立现状)>a2b1(无核化)>a1b1(韩朝合作)这一方向前进。第二条路径就是沿着a1b2(对立现状)>a2b1[31](无核化中断)>a2b2(冲突崩溃)这一方向前进。

  

   在博弈格局中,韩朝需要维持当局间的日常对话渠道,解决双方关系中出现的各种问题,而朝鲜的战略选择尤为关键。韩国认为,朝鲜应该首先做出“正确”选择,采取初步信任措施,如同意安排离散家属会面和协助解决国军俘虏问题;停止诽谤韩国总统以及不干涉韩国内部事务;查明金刚山游客枪击事件真相、保障游客人身安全;对天安舰沉没事件和延坪岛炮击事件作出道歉并采取负责任的措施等(b2>b1过渡阶段,朝方让步)。然后,韩国就可以名正言顺地扩大官方与民间的对朝人道主义支援,重启并扩大金刚山旅游事业,扩大开城工业园规模并使之国际化(a2>a1过渡阶段,韩方让步)。随着信任程度的增加,韩朝可立足于“7.4”共同声明确定的原则通过对话继续讨论《韩朝基本协议书》、《6.15共同宣言》和《10.4宣言》履行问题,如果双方取得一致,韩国将解除“5.24”制裁措施和设立韩朝交流合作事务所,视情况在其他领域推进对朝合作项目累积双方互信。如重开韩朝贸易,允许对朝投资,扩大社会文化交流,山林病虫害防治,地下资源共同开发等。(a1~b1低水平的互信妥协)如果韩朝对制约双方关系发展的核心问题达成妥协,特别是朝鲜仍存有无核化意愿,就需要重启“六方会谈”和举行第三次韩朝首脑会谈敲定朝鲜半岛无核化和韩朝合作路线图,韩国对朝开展大规模经济合作项目,进行实质性统一准备工作。(a1≈b1高水平的互信妥协)如此,韩朝关系就可能沿着a1b2(对立现状)>a2b1(无核化)>a1b1(韩朝合作)这一方向发展。

  

   需要铭记的是:第一,朝鲜所言的无核化是朝鲜半岛无核化,甚至提到全球无核化,和韩美主张的朝鲜无核化存在很大差距。韩美同盟关系意味着韩国拥有对朝核打击能力,朝鲜心知肚明(朝方b2战略固守)。第二,韩国绘制的朝鲜半岛蓝图是韩国主导的朝鲜半岛统一,与朝鲜提倡的统一方案有着本质不同。对于朝鲜,统一意味着本国体制的瓦解(韩方a2战略施压)。所以,在无核化进程中,两国关系也极有可能陷入危机的漩涡中。由于根深蒂固的体制对决意识,朝鲜对韩国进行核威胁以及拒绝韩朝对话,韩国可能加大对朝施压力度,积极推动朝鲜人权法案、强化韩美军事威慑能力并协调其他国家落实联合国对朝制裁。面对这一态势,朝鲜不会坐以待毙,难免会再次出现天安舰沉没和延坪岛炮击那样的紧张局面,朝鲜对韩国的军事攻击会导致韩美同盟进行局部或者全面反击,朝鲜政权就可能受到外部剧烈冲击。持续的紧张也不利于朝鲜推动经济改革,在经济改革没有取得突破的情况下,朝鲜内部也很可能出现剧烈动荡。不管哪种情况,公论已久的朝鲜“剧变事态”就有了现实可能(b2≠b1朝方战略无法转换)。2013年12月,朝鲜二号人物张成泽被肃清后,韩国开始积极应对朝鲜局势变化。2014年年初,韩国再次透露出要和包括中国在内的周边国家讨论朝鲜内部局势。最近,韩国统一部正对2013年朝鲜局势指数(NKSI)进行综合评估,推测朝鲜的危机程度及体制转变可能性。[32]由此看出,朴槿惠政府和李明博政府一样对朝鲜弃核前景和朝鲜整体局势发展不乐观。此前,韩国在美国的支持下已经完善了各种应对朝鲜挑衅和体制崩溃的战略,通过单独和联合军演进行了实战训练(a2≠a1韩方战略无法转换)。一旦出现上述局势动荡征兆,韩朝关系就可能沿着a1b2(对立现状)>a2b1(无核化中断)>a2b2(冲突崩溃)这一方向发展。

  

   按照理论模型分析,韩朝关系的演变虽然简明清晰,但也有缺陷。在现实中,韩国和朝鲜的战略并非完全独立,韩国的对朝政策严重依赖韩美同盟,朝鲜的战略也无法摆脱中国的影响。而且,韩朝都必须考虑各自国内的政治经济各种因素。因此,受国际政治变量(博弈外部玩家增多)和韩朝各自国内变量(博弈内部玩家增多)的影响,双方关系的未来走向只怕更复杂。朝鲜进行局部挑衅很可能遭到韩美联合反击,在大规模战争没有胜算的情况下,朝鲜采取冒险行为无异于“搬起石头砸自己的脚”。朝鲜不仅会受到国际社会的严厉制裁,而且中国政府在国内外压力下也绝无出兵介入的可能。如此,朝鲜可能选择更加理性的战略,加快推动国内经济改革和对外开放。当前朝鲜唯有依赖其地缘近邻中国,也不排除朝鲜和日本达成妥协寻找战略突破口的可能。从长期看,不管哪种战略选择,朝鲜的“唯一领导体制”都是一个关键因素。金正日时期,朝鲜竭力防范资本主义对朝鲜体制的消极影响。2013年6月,朝鲜修改了《树立党的唯一思想体系十大原则》,进一步强化世袭体制。朝鲜的对外开放因其政治体制特性难免受到诸多限制。这样,通过改革开放似乎也不能彻底解决朝鲜的困境。在韩朝关系朝着终点演变的过程中,中国和美国的作用不容忽视。有迹象显示,中国政府正和美国就当前朝鲜内部局势进行评估,双方采取了一定程度的协调。2013年3月,美国前国务卿亨利·基辛格在关于亚洲政策的系列演讲中曾强调说,“美国和中国应该开始共同讨论对策以应对朝鲜发生政权崩溃的情况”。[33]这说明,朝鲜半岛局势的发展演变不可避免地受到国际格局的影响。这也意味着,韩朝关系发展的方向未必会沿着韩朝各自设想的路线前进。

  

   对于韩国,未来只能期待朝鲜体制的根本变革和国际社会的通力合作才有可能真正推动韩朝关系发展,主导统一进程。目前而言,在各种问题和内外变量的制约下,朴槿惠总统任期内韩朝关系大幅改善的可能性极低,也许还会停留在推动无核化进程这一阶段,在此过程中也不排除朝鲜半岛局势出现剧变的可能性。

  

结语

  

   时至今日,韩朝关系仍然延续着历史的恩怨,“剪不断、理还乱”。造成这种僵局的根本原因在于长期的体制对决带来的互不信任。朴槿惠政府以信任进程作为对朝政策基调,构筑双方互信实现民族和解,通过合作促进民族统一。然而现实表明,朝鲜对韩国的政策充满战略疑虑,在双方经济发展水平和国家实力十分悬殊的状态下,朝鲜无法主导统一进程,出于对体制安全的担忧,朝鲜对韩国的对话提议和合作蓝图持消极回避姿态。

  

由于韩朝政策关注重点的差异,双方势必在未来一段时期继续围绕安保和统一议题产生对立和纷争。只要韩美对朝保持军事高压态势,朝鲜就不会放弃核开发和核武装。(点击此处阅读下一页)

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