湛中乐 韩春晖:论大陆公立大学自治权的内在结构

——结合北京大学的历史变迁分析
选择字号:   本文共阅读 4253 次 更新时间:2006-04-26 23:09:50

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湛中乐   韩春晖  

  

  

  (二)大学自治权与学术自由

  学术自由是大学的灵魂和品格之所在,这一点已经得到了普遍的认同。(注:“世界上各一流大学无不有极为宏伟之建筑耸立校园中,及充裕之财力资源及师资学生。然而,更重要的是,这些大学内涵中,均存在着充分之学术自由与自治权风气。……世界上一流大学内无不迷漫着‘学术自由’之气息,足见学术自由对大学发展之重要性”。参见林世宗。落实宪法保障大学学术自由与自治权。大学法研讨会论文集[C].东吴大学法学院,1987:16-17.)但是,对于学术自由与大学自治权的关系,却存在不同的认识,有两种代表性的看法。一种观点认为大学自治是学术自由的合理延伸和当然结果;另一种观点认为大学自治是学术自由的制度保障。

  第一种观点把大学当成学术自由的组织体,把大学自治看作团体性的学术自由。这种观点立足于自由主义的精神,为大学自治提供一种自然法上的正当性,从而使学校在国家—社会的二元结构中能够形成一种对峙而又互动的良性格局。但是,这一观点把大学自治权看成一种团体性的权力,存在三点不足之处:一是遮掩了自治权主体的多样化的可能性。在德国,自治权的主体主要是教授,形成了以教授组织为中心的大学自治模式;而在美国,理事会的领导和终身教授制是其鲜明特色,自治权的主体不限于教授,形成了理事会领导下的大学自治模式。可见,在学校这一集体之内,仍然存在着自治权主体的差别,而这一差别可能使之对学术自由的保障功能也会有所不同。二是将自治权的内容和学术自由内容完全等同。1957年,美国弗兰克福特(Frankfurter )大法官在Sweezy案中首次提出了大学的四项基本自由。即,基于大学自身的学术理由以决定教师聘任、基于大学自身的学术理由以决定课程内容、基于大学自身的学术理由以决定教学方法和基于大学自身的学术理由以决定学生标准。这四项被西方国家普遍认为是学术自由的基本内容。但是,事实上,西方各国大学自治权的内容都不限于这四项,而我国台湾地区的大学自治权和大陆大学的办学自主权也是如此。三是遮掩了两者之间存在不一致性的可能性。这种观点认为,大学自治和学术自由有一种一致性,因而自治权越大,学术自由越有保障,使我们的认识走入了一个认知的死胡同。实际上,大学自治和学术自由也存在一种不一致性。一个自治的大学能否保护教师的学术自由,最为关键的问题这所大学自治的主体是谁?如果学校的行政系统是自治主体,它也有压制学术自由的可能,从而使大学自治和学术自由之间形成一种张力。

  正是基于此,本文更加赞同第二种认识。(注:第二种观点基本上已是海峡两岸的共识。如大陆有的学者认为,“大学不过是学术自由内在要求的组织化形态,大学自治则是学术自由的制度化保障”。有的台湾学者认为,从事“大学自治既系源自学术自由之本质,……大学自治可谓系对学术自由之制度性保障。”还有的台湾学者认为,台湾司法院大法官释字380号解释明示:“宪法第11条讲学自由之规定,系对学术自由之制度性保障。”参见严海良。学术自由、大学自治与宪政[J].学术论坛,2005(2);参见葛克昌。自治与国家监督。挑战与创新:变革世界中的高等教育——海峡两岸高等教育研究学术研讨会(2005.4.4-2005.4.5),第153页;参见蔡茂寅。学术自由之保障与教育行政监督权之界限——评大法官会议释字第380号解释[J].月旦法学,1995(2):55.)并且认为,由于自治权和学术自由之间可能存在的张力,有必要对自治权的内在结构深入地剖析,对促进学术自由的权力和其他自治权作出适当的区分,并准确认识两种权力(利)所具有的不同属性及其法治意义。

  

  三、大学自治权的内在结构

  

  从空间维度来看,大学自治权的内部,存在着一定程度上独立可分的不同“要素”,它们的差异性是形成这一内在结构的前提;同时,这些不同“要素”之间也存在密切的关联性。差异性和关联性相互统一的两种“要素”共同构成了大学自治权完整的内在结构。当然,不能将“要素”一词简单地等同于大学自治的具体事项。它是从“内在结构”这一语境出发对大学自治权进行微观分析的一种逻辑思维和语义工具。

  

  (一)大学自治权内在要素的差异性

  在国家与社会的二元结构中,大学自治权是免于政府、教会或其他任何社会法人机构控制和干预的权利,其本质是一种消极的自由。而在学校内部关系中,它体现为一种对学校各方面事务进行自主治理的权力,其总体上是一种能动的权力。但是,这一总的特征并不能掩盖其基本内容的差异。在大学自治权的内在结构中,依据权利(力)主体的不同,又可以分为学术自由权(利)和行政管理权(力)两种要素。(注:在教育学界,有的学者将大学内部的权力关系区分为“学术权力”和“行政权力”两大类。笔者认为,这一分类注意到了其调整事项的特征差异,但没有认识到在学校内部关系中学术自由更多的是“权利”,行政权力更多地体现为“权力”,两者有根本的不同。如果学术自由是一种“权力”,就意味着另一方有服从义务,从而出现压制学术自由的“学霸”,这实际上是学术自由权利的“异化”。因此,对这一研究成果进行了反思性的借鉴,进而提出“学术自由权(利)”和“行政管理权(力)的区分。”参见秦惠民。学术管理活动中的权力关系与权力冲突[M].中国教育法制评论(第1辑)。教育科学出版社,2002;张德祥。高等学校的学术权力与行政权力[M].南京师范大学出版社,2002:19-27.)所谓学术自由权,是指学术人员自主地从事学术事务、进行学术活动、发展学术关系的权利。所谓行政管理权,是指行政机构为实现组织目标,依照一定的章程对大学自身进行管理的能力。(注:行政权力常常特指国家行政机关的权力,即国家行政机关依靠特定的强制性手段,为有效地执行国家意志而依据宪法、原则对全社会进行管理的能力。但一般也用来指社会组织中的行政权力。基于这种认识,笔者提出了在大学自治权内部提出了“行政管理权(力)”这一概念。参见张国庆。行政管理学概论[M].北京大学出版社,1995:218.)

  这两种要素承载了两种不同的力量,有着非常明显的差异性。主要体现在以下六个方面:其一,两者的本质不同。无论是相对于学校以外的力量,还是相对于学校内部的其他力量而言,前者都体现为一种消极的自由,是一种防御性的权利。而后者有所不同,相对于学校以外的力量而言,它是一种消极的自由,也是一种防御性的权利;但相对于学校内部的其他力量而言,它是一种积极的力量,甚至可以是一种干预性的权力。其二,两者的主体不同。前者作为一种权利,享有的主体是大学中的学术人员,包括教师和学生,属于单个的个体;(注:学术自由权是一种对世权,具有一种排他的效力。它不仅要求不受行政力量的干涉,也不受其他学术人员的干涉,所以它的主体是单个的个体。这也是笔者不赞同大学自治权是“团体性的学术自由”这一观点的原因之一。)后者作为一种权力,享有的主体是大学内的行政机构,属于整体的集体。其三,两者的目的不同。前者的直接目的在于追求真理,学术自由是追求真理的堡垒。后者的直接目的在于实现对大学高效的组织,当然,其间接目的可能也包括学术自由,但往往不限于此。其四,两者的特征不同。前者作为一种权利,一般不具有强制实现的效力;而后者作为一种权力,在有些情形中具有强制实现的效力。其五,两者的内容不同。前者的主要内容是学术事务,后者主要内容是大学的其他事务的组织和管理。其六,两者的法治意义不同。前者所形成的社会关系不是一种法律关系,只受学术伦理的调整和约束;而后者所形成的社会关系是一种法律关系,受有关法律、法规和法治原则所调整,应当接受司法审查。

  根据这些差异性的表现,可以看出:我国大陆公立大学自治权中体现为学术自由权的事项,主要包括上文中所归纳的第2类和第3类,也涉及到第4类、第5类和第7类;而体现为行政管理权的事项主要包括上文所归纳的第1类和第6类,也涉及到第4类、第5类和第7类。也就是说,第4类、第5类和第7类的事项要根据具体情况来分析,它们是学术自由权(利)和行政管理权(力)交融的领域,是这两种要素相互交流或者交锋而引发关联性的地带。正因为如此,它也是司法审查的脚步开始迷失的地带。如在刘燕文诉北大案件中,有一个争议就是北京大学学位评定委员会是否可以成为行政诉讼的被告?这就属于第4类的事项,关键要看这一机构行使的是学术自由的权利还是行政管理的权力。

  

  (二)大学自治权内在要素的关联性

  在大学自治权的内在结构中,这两种要素具有不同的性质,呈现不同的特征,服务于不同的价值,引发不同的法治意义,从而相互之间又形成了既协调、又紧张的密切关联性。具体来说体现为两个方面:一方面是两者的一致协调关系。当行政管理权的根本目的与学术自由的价值相一致,以学术自由为中心,以学术机制为优先时,两者体现为一种协调发展的关联性。在这种情形中,行政管理权是一种促进学术自由的力量。比如,招生工作是一种行政管理权(力)。如果招生工作考虑到学术因素,贯彻学术人员的评价标准,那么就会更加注重保持适当规模,避免出于经济效益考虑的盲目扩招,增加学术人员的教学负担,降低教学质量,并且危及学术。另一方面是两者的冲突紧张关系。当行政管理权的根本目的与学术自由的价值相偏离,不以学术为中心,不以学术机制为优先时,两者体现为一种紧张冲突的关联性。在这种情形中,行政管理权可能成为压制学术自由的力量。比如,学科设置本是一种学术自由权(利),但如果这些事项由行政力量占主导,两者之间就可能存在一定的冲突和紧张。在改革开放后,北京大学针对不断变化的社会需求,加大了普通高等教育学科结构调整的力度,在继续保持和加强基础学科的同时,突出地加强了社会急需专业的人才培养。但总的看来,自然科学应用科学的种类和比例仍然偏少。这对北京大学学科的综合发展,学科之间的交流和融合,新兴边缘科学开创等仍会有制约作用。可见,这种专业设置显然受到了外部关系的影响,但如果没有把握好学术取向与其他取向的“度”,也会产生不良的效果。

  

  四、大学自治权内在结构的变迁——以北京大学为例

  

  从时间维度来看,由于协调和紧张两种关联性的存在,必然意味着在两种要素共同支配的领域中,可能会随着时代发展经历此消彼涨、此起彼伏的结构变迁,因而呈现出一种不稳定性。事实上,大学自治权的内在结构也确因其不稳定性而经历了一个变迁的过程,西方国家是如此,我国也不例外。(注:如欧洲中世纪的大学享有很多自治权,但是受教会真理一元论的支配,它们并没有学术自由,可以说其自治权的内在结构是行政管理权支配的一元格局。再如日本在1886年之后数年内,就大致确立了大学自治的制度和习惯,但二战以前的明治宪法中并没有学术自由的明文规定。其自治权的内在结构也经历了从行政管理权一元化格局到行政管理权与学术自由权并存的二元格局的转变。可见,这种大学自治权内在结构的变迁是一种历史发展的必然。)北京大学是我国最具有代表性的高等学府,它饱经沧桑的百年历程,就是我国公立大学历史发展的缩影,可以折射出我国大学自治权内在结构的时代变迁。下面就主要以北京大学为例,来考察我国大陆公立大学自治权内在结构的变迁,进而分析和探讨其今后的发展方向。

  1898年北京大学的前身——京师大学堂成立。但是,直到辛亥革命以前,其实质上仍然是一个封建学院,而不是现代意义上的大学。如1902年11月经清政府批准颁行的《钦定京师大学堂章程》对大学堂的办学纲领、科目设置、课程安排、招生办法、毕业分配、聘用教师、导师体制和教学纪律都作了详细的规定。(注:参见光绪二十八年十一月颁发的《钦定京师大学堂章程》,载北京大学校史研究室。北京大学史料(第一卷)[M].北京:北京大学出版社,1993:87-97.)可见,这一时期几乎学校所有事项都受国家权力的控制,不可能有所谓的大学自治权,学术自由更是一种奢望。真正的大学自治权形成于民国时期。

  (一)民国初期:学术主导结构的初步形成

  辛亥革命后,京师大学堂更名为北京大学,也接受了资产阶级民主性质的某些改革,在立法上确立了一定程度的大学自治权。1912年颁布的《大学令》规定大学的宗旨是“教授高深学术、养成硕学宏材、应国家需要”,体现了学术自由的精神。并规定,大学设评议会处理全校行政事宜,(点击此处阅读下一页)

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