刘练军:法院科层化的多米诺效应

选择字号:   本文共阅读 757 次 更新时间:2015-10-06 00:15:56

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刘练军  
那不管是外部干预还是内部干涉其难度都将大得多,甚至根本不可能。那如何废除外部干预呢?当然只能依赖于我国的政治改革了。对此,邓小平同志早在1986年就有先见之明,他曾深刻地告诫说:“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”[90]在国家科层体制中浸淫日久的我国法院要开启近代化的去科层化改革实属不易,我们务必且改且珍惜。无论如何我们都应该记住,任何的司法改革都必须朝着去科层化的方向而努力,否则改革只不过是头痛医头脚痛医脚,治标不治本。须知,当下我国法院面临的所有问题都可以追溯到科层化体制那里,它们都不过是法院科层化的各种多米诺效应而已,旨在实现去科层化的司法改革才是从根本上解决问题的真改革。

  

   【注释】

   刘练军,杭州师范大学法学院副教授。

   [1]  本案通报全文为:“最高人民法院咨询委员会原秘书长刘涌涉嫌受贿案。2008年以来,刘涌接受多名案件当事人的请托,为案件审理说情打招呼,涉嫌收受贿赂200余万元。目前,刘涌已被依法移送司法机关处理,有关部门已决定开除其公职。”参见周斌:“中央政法委通报10起政法干警违纪违法典型案件”,载《法制日报》2014年2月12日。最高法院院长周强在2014年全国人民代表大会上报告工作时,亦以此案为例说明法院是如何“坚持从严管理,加强法院队伍建设”,参见《最高人民法院工作报告(摘要)》,《人民法院报》2014年3月11日。

   [2]  最高法院网站上公布的最高法院机构共有24个,分别是“立案一庭、立案二庭、刑事审判第一庭、刑事审判第二庭、刑事审判第三庭、刑事审判第四庭、刑事审判第五庭、民事审判第一庭、民事审判第二庭、民事审判第三庭(知识产权审判庭)、民事审判第四庭、行政审判庭、赔偿委员会办公室、审判监督庭、执行局、办公厅、政治部、研究室、审判管理办公室、监察室、外事局、司法行政装备管理局、机关党委、离退休干部局”。

   [3] 参见罗书臻:《发挥余热的大舞台法院发展的智囊团》,《人民法院报》2013年11月27日。

   [4] 参见陈瑞华:《把脉“案件请示”》,《财经》杂志2009年第12期。

   [5]  最高人民法院《关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见》(2001年12月29日,法政(2001)225号)曾指出:“由于一直没有明确法院的机构规格,长期以来有的地方除了院长一人按同级政府副职配备外,把各级法院当作同级政府的职能部门。”

   [6]  西方学者罗文斯坦曾将宪法分为“规范宪法”、“名义宪法”和“语义宪法”,名义宪法是指其规范在政治实践中缺乏应有规范效力的宪法,See Karl Loewenstein, Reflexions on the Value of Constitutions in Our Revolutionary Age, in Arnold J. Zurcher(hrg.), Constitutions and Constitutional Trends after World war II (NY 1951), S 191 ff.(203ff.).中文评介参见林来梵:《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》,法律出版社2001年版,第264-267页。

   [7] 早就有学者指出,我国现行的四级两审终审制是一种柱形结构的司法等级制,上下级法院之间没有职能分层,已经失却了程序结构意义上的“审级”价值,多一级法院只是增加了一层行政级别而已。参见傅郁林:《民事司法制度的功能与结构》,北京大学出版社2006年版,第19页。

   [8]  当代我国法院院长角色呈现多元化,其中管理家角色扮演最为充分、重要,政治家角色次之,而法律家角色则强调不多,参见左卫民:《中国法院院长角色的实证研究》,《中国法学》2014年第1期。

   [9]  他们是辽宁省高院院长缪蒂生、贵州省高院院长孙华璞、四川省高院院长王海萍、湖北省高院院长李静、湖南省高院院长康为民、重庆市高院院长钱峰和天津市高院院长李少平。31位高院院长的简历从各个省法院官方网站上即可检索到。

   [10] [德]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,林荣远译,商务印书馆1997年版,第309页。

   [11] 马克思曾言“法官除了法律就没有别的上司”,《马克思恩格斯全集》第一卷,人民出版社1995年版,第180-181页。

   [12] 《江华传》编审委员会:《江华传》,中共党史出版社2007年版,第439页。

   [13] 郑天翔:《最高人民法院工作报告》,《人民日报》1988年4月18日。

   [14] 任建新:《最高人民法院工作报告》,《人民日报》1989年4月9日。

   [15] 肖扬:《新年献词》,《人民法院报》2008年1月1日。

   [16] 本报编辑部:《为实现中国梦书写壮丽司法篇章》,《人民法院报》2013年3月5日。

   [17] 参见刘忠:《规模与内部治理—中国法院编制变迁三十年(1978-2008)》,《法制与社会发展》2012年第5期。

   [18] 参见《最高人民法院审判管理办公室正式成立》,《人民法院报》2010年1月24日。

   [19] 参见翟小波:《法院体制自主性建构之反思》,《中外法学》2001年第3期。

   [20] 有学者立足于我国人民代表大会制度这种宪法政制架构,对法院自主开启的司法改革提出了质疑,认为“最高人民法院批复南通市经济技术开发区设立法院,是严重的违宪违法行为。这一做法给我们的严重启示是,人民法院自身搞‘改革’,是对宪法和法律权威的挑战和破坏”;“最高人民法院甚至地方各级人民法院轰轰烈烈地搞司法改革是一项匪夷所思的活动。人民法院在国家机构体系中只能是一个忠实地服从法律的低调‘保守派’,而不可以是一个四面出击的‘改革者’”,参见刘松山:《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》,《法学》2005年第5期;《再论人民法院的“司法改革”之非》,《法学》2006年第1期。此等观点从侧面反映了我国法院在“独立自主”方面已然走得太远,以至于是否冲出现行国家政制架构所设立的司法边界都值得商榷。

   [21] 参见前引7,第4-19页。

   [22] 前引11,第180页。

   [23] 有必要指出的是,高级法院院长担任全国人大代表以及各地中院院长和县法院院长担任本省或本县人大代表在我国相当普遍。从宪法上看,这实际上是执掌司法权的法官同时又手握立法权,而孟德斯鸠早就指出:“如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。”参见[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1961年版,第153页。与法官相比我国各级法院院长更像个行政官员,这与他们担任各级人大代表有一定的关系。为了严格区分司法权和司法权,为了减轻法院院长的行政工作压力,应该废除我国特有的法院院长担任人大代表的宪法惯例。

   [24] 叶晓彦、杨昌平:《避免“当了法官还想当长官”》,《北京晚报》2014年3月11日。

   [25] 法官的身份保障应该是一种最高法律效力的宪法保障,相关研究可参见刘练军:《司法要论》,中国政法大学出版社2013年版,第95-104页。

   [26] 我国法官腐败的一项特征为“窝案”频出,“窝案”形成的一个背景原因是裁判案件的法官为了在日后的职务晋升方面得到法院领导的垂青,而或主动或被动地与法院领导勾结,慢慢形成腐败“窝案”,相关研究可参见前引25,第326-356页。

   [27] 参见前引17。

   [28] 有关法院内部职级分类的最新研究可参见刘忠:《格、职、级与竞争上岗——法院内部秩序的深层结构》,《清华法学》2014年第2期。本节对刘忠先生的研究成果多有借鉴,特此说明并鸣谢。

   [29] 我国《公务员法》第2条规定“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”,法官由此被纳入国家公务员序列,初任法官除了要通过国家统一司法考试外还需要通过国家公务员考试。为法官身份保障和审判独立计,法官不应纳入公务员序列,而应根据《法官法》予以单独的考核和管理,诚如一异议者所言:“纵观世界各国,没有任何国家完全将法官纳入公务员的范围,《公务员法》的这一创新是与司法改革背道而驰的,与法官高薪制和法官高龄化越步越远,而且法官竞争上岗,也违背法官职业特点。”参见卢芳霞:《法官公务员化的反思》,《中共浙江省委党校学报》2005年第6期。对于卢芳霞的此等不同意见,笔者由衷认同。

   [30] 参见我国《法官法》第十二条,以及最高人民法院制定的《中华人民共和国法官等级暂行规定》(1997年12月12日组通字[1997]50号)第五条之规定。

   [31] 参见我国《公务员法》第十六和十七条。

   [32] 参见前引16。

   [33] 1984年全国法院有各类人员15万名,参见郑天翔:《关于创办全国法院干部业余法律大学的第二次报告(摘要)》(一九八五年一月二十九日),载郑天翔:《行程纪略》,北京出版社1994年版,第421页。假定15万人中有一半是法官,那1984年全国法官人数为7.5万,其人均案件负担是15.9件。

   [34] 有人认为,导致我国“案多人少”的一个重要原因是“诉讼成本过低”,要解决法院“案多人少”问题就应该提高诉讼成本,以减少法院的案件负担,参见苏力:《审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”?》,《中国法学》2010年第6期。此等观点一方面无视我国法官人均案件负担实在很低的客观事实,另一方面又未意识到人为提高诉讼成本涉嫌对当事人诉讼权——一项基本人权——的变相侵犯。有关诉讼权的基本人权属性可参见前引25,第71-94页。

   [35] 当然,影响法院案件数量的还有替代性纠纷解决机制(ADR)的发展程度。一个国家诉讼外纠纷解决机制越多、越成熟,那涌入法院的案件就会越少。有关我国替代性纠纷解决机制的研究可参见范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清化大学出版社2007年版,第291-372页。

   [36] 本文所有有关台湾司法的数据均由台湾司法院大法官兼司法院副院长苏永钦先生提供,特此鸣谢。

   [37] 参见前引24。

   [38] 肖宏:《全员审判:应对案多人少的好机制》,《人民法院报》2010年4月30日。

   [39] 王瑞锋:《法院去“行政化”:让审案的人判案》,《新京报》2013年12月30日。

   [40] 参见前引24。

   [41] 赵强:《人少案多法官各种“鸭梨山大”》,《河南商报》2013年3月26日。

   [42] 参见前引25,第136页。

[43] 参见李飞、佟季、袁春湘:《全国法院2011年案件质量评估分析报告出炉》,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法律科学》2015年第3期

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