刘练军:法院科层化的多米诺效应

选择字号:   本文共阅读 757 次 更新时间:2015-10-06 00:15:56

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刘练军  

   反观我国,我们有自己的知名法官吗?单纯从社会知名度来考量,我国诚然亦不乏一些“知名法官”,像公丕祥、江必新、景汉朝、孔祥俊、虞政平等法官不但在学界就是在社会上亦有相当的知名度,并荣获过“全国十大杰出中青年法学家”称号。[80]然而,我国知名“大法官”其知名的原因是由于其他背景或参与最高法院的各项工作活动,“他们都不是因为审判活动对法律和司法制度的贡献(影响)而出名”。[81]因其他原因而不是由于裁判案件对司法和法治有贡献而闻名的“法官”能算是知名法官吗?当然不能算,否则不但所有知名法律人如知名法学教授、知名律师都能称得上是知名法官,就是一些社会知名人士甚至娱乐明显都可以贴上“知名法官”的标签了。在判断是否为知名法官时,我们务必坚持两条标准:(1)知名法官的主体是指在一线判案的法官,不判案的法官其实就不是法官,更遑论知名法官;(2)知名法官是通过司法判决意见而不是其他方式来推动法治文明,没有伟大的判决就不可能有知名法官。以此标准来判断,那毫无疑问当代我国基本没有知名法官。我们拥有世界上最为庞大的法官队伍,但为什么几十年来都未曾出现过一起伟大的判决,未产出过一位知名法官呢?其原因固然纷繁复杂,但长期以来包括各级法院领导在内的诸多法官精英甚少坚持在一线裁判案件,无疑是个中的一项重要因素。法官中的精英为何长年不判案,其根源还在法院科层化那里。

   法院领导等法官精英不判案导致知名法官难产,此乃逻辑简单的常识。“‘法院基层领导不办案危害很大。’左连璧以老边区法院为例说,该院具有法官资格的院领导7人,占法官总数的25%。全院有四分之一具有法官资格的人不亲自办案,或办案少,客观上加剧了审判人员少案件多的矛盾。况且,这些具有法官资格的领导都是所在法院的精英,精英不办案,仅听取汇报,与亲自办案效果肯定不同。这些精英被提拔到领导岗位后,脱离了一线,使法院很难出现知名法官。”[82]《法制日报》的此则报道足以表明,身为法院领导的省高院副院长其实很早就洞悉此等常识。

   基层法院领导不办案危害很大,那中级法院、高级法院及最高法院的领导不办案是否也危害不小呢?答案是不但危害不小而且可能更大。因为上级法院具有通过司法判决来指导下级法院判案的示范功能。下级法院精英不办案只会涉及个案,而上级法院精英不办案则影响一片。不知道这位省高院副院长本人一年审判过多少案件,是否亦长年不在一线办案。但可以肯定的是,除非他是省高院里的另例,否则,他十有八九像他所批评的基层法院领导一样基本不办案。法院很难出知名法官固然与基层法院领导不办案有关,但中高级法院尤其是最高法院领导不办案应该是知名法官在我国难产的直接原因。毕竟,基层法院的领导不办案,其中一个重要原因是他们的上级法院领导也不办案,如果上级法院领导不脱离判案一线,那他们脱离裁判一线的可能性会大大降低,此其一。其二,知名法官的产生更多地依赖在疑难案件中对法律的解释、适用乃至创制,而疑难案件的裁判一般都集中在中高级法院尤其是最高法院。基层法院最多也只承担疑难案件的初审工作,其终审一般都在中高级法院和最高法院。其三,与基层法院法官相比,中高级法院和最高法院的法官不但法学素养相对深厚,而且裁判经验亦较为丰富。职是之故,知名法官最有可能出自中高级法院尤其是最高法院。遗憾的是,这些法院里的精英——法院领导竟然绝大多数不在一线判案,其法学素养和裁判经验或者弃之不用或者用于学术研究,通往知名法官的大门因此而被关闭。没有包括法院院长在内的法官精英群体坚守裁判一线,就没有本土知名法官的诞生。

   自1949年人民法院体制创建以来至今都未产出过知名法官,此诚人民司法之硬伤,最高法院对此等败笔心知肚明。在近年来的司法改革中它也曾为之努力过,如在“一五”和“二五”“司法改革纲要”中均提出要强化法院院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责,[83]并在2007年专门发布了《最高人民法院关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》,其中规定“各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长除参加审判委员会审理案件以外,每年都应当参加合议庭或者担任独任法官审理案件”。尽管类似的规定不断推陈出新,但各级法院审判席上始终难以见到法院院长等法院领导的身影,法院领导上一线裁判案件依然停留在纸上规范层面而难以付诸个人实践行动,知名法官难产的环境土壤始终未曾获得真正改善。何以如此呢?我想其中一个重要原因在于,历来司法改革都是在各级法院领导尤其是在最高法院领导的主导之下进行规划设计及推行的。包括最高法院院长在内的最高法院领导是上述强化法院领导审判职责规定的制定者,但这些年来在参与案件裁判方面他们均未迈出任何实质性的步伐。绝大多数法院领导既是现行法院科层体制的建构者,亦为其既得利益者,要他们在司法改革中自觉冲破乃至废除法院内部的科层化体制,那无疑是与虎谋皮、蒸沙成饭。一方面现任各级法院领导既不愿自我革命地到一线裁判案件、朝着知名法官的方向努力,另一方面又不欢迎甚至害怕作为其下属的普通法官成长为知名法官,因为那意味着他们今后再也不能像往常一样得心应手地指挥这些普通法官,于是知名法官在我国始终出现不了。当然,归根结蒂是法院的科层化体制,知名法官难产不过是该体制引发的一个多米诺效应而已。

   要打破并终结这种长期出不了知名法官的司法怪状,就必须冲破法院科层化体制对我国法官的禁锢,把他们从科层化的束缚中彻底解放出来,让裁判案件真正成为他们的唯一职责,并使之在裁判案件时能免于来自法院内外的种种干扰和压力,还其本来的仅仅服从国家法律和个人良知的独立裁判地位。现行的法院科层化体制使得那些无职无权但却具有深厚法学素养和高超裁判技艺的普通法官,无论在法院内还是在社会上都得不到应有的尊重,法官身份大为贬值,法官不再是一种享有崇高威望的神圣职业。当法官成不了一种受社会各界高度崇敬的职业,那这个国家绝对诞生不了知名法官,亦不可能真正建立起法律至上的法治秩序。法官科层化生存的制度环境不但培育不出知名法官来,而且还会催生一批又一批将知名法官苗子扼杀于摇篮中的法院行政官僚。唯有去科层化才会催生出法官审判独立的良好制度环境,唯有在法官独立的土壤和气候中才有可能产生伟大的判决和知名法官,唯有知名法官才有足够的社会威望和民众信任基础去化解社会政治与法律纷争、切实推动国家法治进程。法治实质上就是法官之治,我们对此等人类法治的经验尚缺乏基本的认知和信任。

  

   六、余论:法院科层化与司法改革

   三十余年来,我国社会经济、政治及文化经历了急遽的变迁。在这样一个社会转型的剧变时代,等待法院裁决的疑难案件俯拾皆是、判不胜判,[84]堪称为法官创造伟大的判决提供了史无前例的广阔舞台,理论上这应该是一个知名法官辈出的时代、一个注定要诞生伟大法官和经典判决的时代、一个足以改写中国司法历史的时代。

   然而,我们的法院并未抓住这个千载难逢的机遇,事实上一切如旧,没有伟大的判决,没有伟大的法官,没有司法历史的创造。置身于这样的巨变时代,我国的法院诚然随之发生了许多看得见的变化。遗憾的是,这种变化主要体现在办公条件现代化、法院队伍扩大化等形式层面,法院内部的科层体制和行政管理模式不但未与时俱变,而且愈来愈被固化,以致于法院内部的行政管理权普遍凌驾于法官的审判权之上,法官继续在科层制的夹缝中艰难生存。在科层体制中职级较高的任何人均有机会影响、干扰乃至决定案件的裁判,于是类似最高法院咨询委员会秘书长刘涌那样为案件审理说情打招呼现象在各级法院屡禁不止,司空见惯。自1999年以来,我国法院经历了三个“五年改革”,其结果是法院的内设机构越改越多,法官与辅助人员的比例结构不协调问题不但未得到治理而且愈改愈突出,坚守在一线判案的法官所占比重始终维持在低水平状态。法院规模和法官人数均成倍增长,但“案多人少”问题并未得到根本缓解,持续多年的司法改革远未实现它曾经预期的目标。

   人类的司法经验已然证明,法院一旦陷入科层化体制之中,那除非突破科层制的固有束缚,否则“案多人少”问题不可能得到有效化解。原因, 之一是科层化的官僚组织注定是没有效率的,诚如美国学者唐斯(Anthony Downs)所言:“低层官员发现,几乎所有决策都被长期拖延,仅仅是决策的制定就需要大量的长期努力。由于每个被提议的行动都必须通过多重的批准,被否决的可能性也非常高,官员们必须投入大量的精力来充实报告,执行多余的程序,为过去或潜在的行动准备详细的理由,以及招聘无数的检查员。”[85]简言之,官僚组织的僵化、拖沓,无力快速行动和缺乏创新行为是必然的。我国法院既然被纳入到科层化官僚管理体系中,那司法效率始终难以提高可谓是命中注定。原因之二在于“当官儿的人需要补充的是下属而不是对手;当官儿的人彼此之间会制造出工作来做的”,[86]这就是官僚会制造更多官僚的“帕金森定律”。三十余年来,我国各级法院中领导人数一直在随着法院队伍的扩大而增长,此诚帕金森定律在我国法院内的反应。庞大的法院领导队伍过多地占据了原本有限的法官编制,而他们又长期远离法庭,脱离判案一线,其结果当然是进一步加剧“案多人少”矛盾。

   如果各级法院领导都具有为我国司法近代化而不惜牺牲个人利益的勇气和魄力,那法院去科层化改革能进行下去吗?答案应该是不容乐观。前文已经指出,我国法院深陷国家科层化政制之中,现行的政治体制决定了它在国家政制中的职级问题完全不是它自身所能左右的。它只能在法院内部实施较为有限的去科层化改革,即便勇气和魄力十足亦难以雷厉风行地开展彻底的去科层化改革。法官的薪资报酬、社会地位等问题在很大程度上是由国家的科层化体制决定,在这方面法院领导改革作为的空间较为有限。不宁唯是,任何努力朝着司法近代化方向改革的法院领导,都会因与整个国家科层化的官僚体制相背离而难以获得任命他/她的上级机关信任,[87]最后的结果往往是改革被迫半途而废,或者改革者被迫调离去职。最高法院一位专职研究人员曾指出:“法院本来就是权力最弱的公权力部门,如果不坚持党的领导,人民法院在国家政治法律社会生活中的作用和地位就更会弱化,相反,人民法院越是坚持党的领导,把审判工作自觉融入党和国家的大局工作之中,就越容易解决执法办案和科学发展中遇到的实际问题,越是能够增长司法工作能力,不断提高司法权威。”[88]所谓“权力最弱”、所谓“越……越”的关系相当深刻地描绘了法院已然身陷科层化政制而难以自拔之现状。面对此等现状要开展去科层化改革,其难度之大不言而喻。

   尽管有难度,但在最近的一次司法改革座谈会上发生的此则对话又说明,无论是在政治高层还是法院内部都意识到真正开展司法近代化的改革已是时不我待,同时对改革的方向和过程有着更为理性的思考。

   “主持改革的中央领导说:‘现在群众反映强烈的人情案、关系案问题不只是外部干预,更主要是司法腐败。如果我们给法院解决了外部干预问题,你们能不能保证解决司法腐败问题?’

   与会的一位院长回应道:‘这不是一个简单的交换关系,保障司法独立是司法公正的前提性问题。今天你给我解决了外部干预问题,我不敢保证明天我就给你解决掉司法腐败问题,这需要一个良性循环的时间,但起码方向是对的。不过有一点我敢保证,如果你不再让我因为市长或书记的指示去找我的法官作出违法、违心的裁判,我就敢让我的法官因为七大姑八大姨的案件违法裁判而滚蛋!’”[89]

高层领导与法院院长之间的这个对话表明,外部干预才是我国法官审判独立得不到充分保障的内在根源,同时亦为我国法官科层化生存的重要外部因素。正因为法官是科层化生存,所以来自党政部门的外部干预和源于法院领导的内部干预才可以屡试不爽。一旦法院实现了去科层化,法官可以告别科层化生存并享有基本的法官身份保障,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法律科学》2015年第3期

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