刘练军:法院科层化的多米诺效应

选择字号:   本文共阅读 757 次 更新时间:2015-10-06 00:15:56

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刘练军  
但似乎依然难以满足法院日益增长的案件需要。图2表明,三十余年来我国法院案件负担增长速度诚然要大于法院队伍的扩张速度。全国法院的案件负担由1984年的119.5万件上涨到2013年的1422.8万件,三十年来增长了11.9倍,明显高于法院队伍的增长速度。从这个角度上说,“案多人少”确实是个明显的事实。

   然而,单纯的案件总量比较并不能得出有较大价值的结论,问题的关键在于法官的人均案件负担。1984年全国法院共审理案件119.5万件,那意味着法官人均案件负担约为15.9件。[33]1984年尚是改革开放初期,社会经济活跃程度跟21世纪的今天不可相提并论,总的案件纠纷数量还比较少,法官年人均15.9件、月人均1.3件,如此的案件负担委实轻得很。是故,2013年总的案件负担比1984年增长了11.9倍并不意味着2013年法官实际人均案件负担同样是暴涨。决定“案多人少”命题是否成立的不是年度案件总量,而是法官人均案件负担。尽管2013年我国案件总量达到了1422.8万件,但2013年我国法院共有职员33万人,假定其中的一半人是法官,那法官人均案件负担也只有86.2件,如此的人均案件负担量能算是很高吗?如果超过一半的人是法官,那法官人均案件负担就更低;如果法官的人数尚不足法院总人数的一半,那表明法院内部人员结构极端不合理,“案多人少”矛盾产生的根源依然不在于案多。总之,如果案件一增长就呼喊案多人少,而未意识到应该从司法效率上入手,通过提升司法效率来化解诉讼暴涨所带来的案件负担增长,[34]那委实是不可取的懒人思维。司法裁判是一种高度专业化的法律职业技艺,自古以来它都不是靠“人多力量大”的人海战术。在反思“案多人少”矛盾时务必记住这一点。

   是否真的案多人少,我们还可以从法官与人口比例及每千人涉案数两个维度来审视。表1“人口与法官数量对比表”显示,我国每万人中的法官数不但远远高于日本(为日本的6.6倍),而且比美国和台湾地区也要高不少。这个对比表说明,我国现有的法官人数不是少了,而恰恰是多了。同时需要注意的是,一个国家需要多少法官与该国的人口基数固然有关系,但与该国每年有多少比例的人口涉诉关系更大,后者直接决定了最终有多少诉讼纠纷涌入法院。[35]那我国的千人涉诉率是多少呢?以2012年为例,根据2013年最高法院工作报告2012年全国法院共受理案件1012.4万件,平均算来我国每千人仅有7.6人涉诉。而同年我国台湾法官审理并判决案件91.1万件,[36]平均计算台湾每千人有39.6人涉诉,台湾地区每千人中的涉诉人数为大陆地区的5.2倍。每千人涉诉人数及法官与人口比例的比较数据均充分证明,我国的法官人数不是少了而是多了,法院总的案件负担量非但不是很高而且恰恰是很低。准此,所谓“案多人少”只是看到案件总量比过去有较大增长,而对案件数量与法官人数之间的比例关系状况毫无所知或置之不理的一面之词。

   既然法官人数委实不少、人均案件负担其实不重,那“案多人少”矛盾来自哪里?来自两个方面:(1)法院里判案法官的比例明显偏低;(2)法院的司法效率同样偏低。此等双重“偏低现象”才是导致我国法院在法官数量获得几倍甚至十几倍的扩张之后,“案多人少”问题依然得不到有效解决的罪魁祸首。

   第一个偏低现象即法院里判案法官的比例偏低问题,又可以从三个层面来分析。首先,法院里具有法官身份的人在全院人员中所占比例偏低,如2014年北京市法院一共有8576位工作人员,其中具有法官职称的仅有4168人,[37]法官仅占法院总人数的49%。法院党政管理部门的人员总数及所占比例均偏高,这在各级法院都是无法否定的事实。而这些非审判业务部门的人员大多数不具有法官身份。如果他们中多数具有法官身份,那增加法官只需内部改革,无需增加法院编制,操作起来要简易得多。其次,法院内审判岗位人员比例偏低,“有调查表明,目前各级法院内审判与非审判岗位的人员比例大约为5:5,审判岗位的法官与非审判岗位的法官比例大约为6:4”。[38]而从笔者所调研几个法院来看,实际比例比这个数字还要低些,如H省X市中院其审判岗位人员为154人(含两个立案庭的33位法官),而非审判岗位的人员则有196人,审判岗位人员还不到非审判岗位人员的百分之八十,后者为前者的1.3倍。又如G省H县法院审判岗位人员为29人(含立案庭2人),而非审判岗位却多达66人,审判岗位人员仅为非审判岗位人员的百分之四十。第三,审判岗位人员中又有一部分人身兼领导职务如担任庭长、副庭长等,他们事实上不是全职裁判法官,其年度裁判案件数量明显低于庭内其他普通法官。有法院院长告诉记者说:“行政职务曾是唯一晋升途径,陷入‘提拔一个庭长,减少一个资深法官’怪圈。”[39]为什么提拔一个庭长就相当于减少了一位资深法官呢?因为贵为一庭之长后,他/她事实上就很少上法庭参与案件的审理和裁判,庭长、副庭长的办案数量往往不到庭内普通法官人均办案数量的50%甚至更少。不无离奇的是,庭长少办案是法院内部的明文规定,如J省Y市中院《岗位责任制办法》明文规定“庭长个人结案数须达到庭室人均结案数的三分之一”,此等规定说明,庭长少办案完全“有法可依”。实践中可能有相当多的庭长、副庭长个人办案数还低于三分之一的“法定”要求。

   具有法官资格的人数比例偏低、审判岗位人员比例偏低和庭长副庭长审判数量偏低,这才是我国法院“案多人少”的根源。如果不致力于消除此“三低”现象,那法院“人少”问题就成为不是人少的“人少”难题。易言之,根本原因不是人少,而是真正在一线办案的法官太少。如据北京市高院院长说,2013年北京市法院就有“36%的法官不在审判一线”。[40]《河南商报》亦曾报道该省“某基层法院共有近400名干警,具有审案资格的有120人,而真正在审案一线只有80人”。[41]总之,法院里缺的不是人,缺的只是办案的人。

   法院出现“案多人少”矛盾的另一个因素是司法效率偏低。司法效率是指“在既定的司法资源条件下司法裁判数量的最大化。司法效率主要衡量的是法官的司法绩效”。[42]从世界范围内看,我国法官的司法绩效委实太低,如2011年全国法院法官人均结案量为59.86件,[43]而同年我国台湾地区法官人均结案量为468.57件,[44]为我们大陆法官的7.8倍。同年美国12个联邦上诉法院共受理案件55126件,[45]这12家联邦法院共有上诉法官167名,平均每人要审理330件案子。就算全年结案数为受理数的一半,那人均结案亦有165件,也是我国法官人均结案量的2.75倍。经此一比较,我国法官的司法效率如何就可想而知了。

   当然,我国各地法院的司法效率不一,彼此之间甚至存在较大差距。“案多人少”矛盾因地而异,总体上各地经济发展差距有多大其所在法院的案件负担差距就有多大。经济发达的东部沿海地区其法院司法效率要明显高于欠发达的中西部地区。例如,2011年江苏省法院共有法官8000余名,全省法院受理案件98.8万件,审执结94.3万件,[46]一线法官人均结案数达到110余件。而同年河南省有法官1.3万名,年度结案才50万件,人均办案数仅有39件,[47]河南法官人均结案量仅为江苏法官的百分之三十五。同为经济发达地区的广东省,其法官的司法效率跟江苏法官一样比较高,如2012年广东全省法官“办结各类案件478.40万件,占全国近1/10;一线法官年人均结案约120件,高出全国平均水平近一倍”。[48]不同省区之间法官的司法效率差距如此之大,所谓“案多人少”真不可一概而论。值得注意的是,哪怕是同一省区不同市区的法院其司法效率亦有较大差别。如虽然在河南省,但郑州金水区法院的司法效率就比较高,甚至超过个别沿海发达地区,2012年郑州“金水区法院审结各类案件约1.3万件,一线审判人员约80人,人均结案约163件”。[49]

   以上比较数据说明,单就司法效率而言不但沿海地区与内陆地区有差别,就是同一省区的不同市区其悬殊亦颇为明显。不过,总体上我国法院的司法效率偏低,提升的空间还相当大,此诚毋庸置疑。有必要指出的是,本文将司法效率的主体指向法院而不是法官,旨在强调法院里审判岗位的法官和真正在一线裁判案件的法官比例均偏低这个严重影响司法效率的法院科层化因素。试想,如果法院不存在科层化体制,法官都能够全职而又全身心地从事判案工作,那法院的司法效率不是要比现在高很多么?法官个人的司法效率如何固然重要,但有多少法官真正在一线裁判案件从而参与到司法效率的统计中来,这对法院同样重要,甚至重要得多。毕竟,从事管理的人越多,那判案法官的司法效率就越低,因为作为被管理对象的判案法官,必须拿出一定的时间精力来应付管理者对他们的各项管理活动。质言之,我国法官的司法效率和法院的司法效率均偏低,其背后的一个重要原因在于法院的科层化体制,是法院科层化引发多米诺效应冲击司法裁判的必然结果。所谓“案多人少”在很大程度上是法官科层化生存所衍生出来的伪问题,因为中外比较已然证明案委实不多,至于人就更不少了。

  

   四、科层化、法官流失与法官不务正业

   增加法院人员编制以减少日益突出的“案多人少”矛盾,一直是我国各级法院面对国家和社会时最普遍的诉求。然而,三十余年来,法院人数差不多年年在增加,可为什么所谓“案多人少”矛盾不但未得到有效缓解,反而有愈演愈烈之势呢?于是,我们就不能不问“法官都去哪儿了”。是的,看看“法官都去哪儿了”,就不难知道所谓“案多人少”是怎样产生的,又该如何去化解。

   “法官都去哪儿了”,首先使人想到的是,近年来备受关注的法官流失现象。“法官都去哪儿了”的一个重要线索是法官辞职跟法院拜拜了。先来检视一下有关法官流失的数据。在2013年“两会”期间,长期关注法官流失问题的吕忠梅博士向媒体透露,她的一份调研报告显示“2008年至2012年6月,某中部省份全省法院流失人员共计2115人,其中法官为1733人,占到81.94%”。[50]同样是在2013年的“两会”期间,江苏和广东两省的高院院长亦向外界公开了所在省份的法官流失数据:“2008年至2012年6月,江苏全省法院流出人员2402名,其中法官1850名”,“5年来广东全省各级法院调离或辞职法官人数超过1600名”。[51]而从2008年至2013年这五年里,北京市法院亦有500多名法官离开法院。[52]从2008年至2012年,北京市法院先后招录了2053名法官,其中流失人员总数达到了348人,占同期招录数的16.9%。[53]“5%的法官干不到退休年龄即离开法院队伍”。[54]大量法官没干几年就辞职不干,这在当下我国各级法院已然相当普遍,但在英美等法治成熟国家法官流失现象堪称是难以想象的天下奇闻。毕竟,法官是一种享有崇高社会威望的体面职业,是大多数法律人的最大梦想。

法官职业原本来之不易——在我国当法官既要通过司法考试又要通过公务员考试,准入门槛算是比较高,为什么说辞就辞呢?原来法院的科层化结构导致法官只能是科层化生存,使得法官在我国成为一个毫无尊荣感的法律职业,[55]沦为一份比党政机关公务员待遇差得多、责任大得多而晋升机会又少得多的“三多”苦差事。吕忠梅调研后发现,在“738名组织调动人员中,调往党政机关的有274人,占到37.13%,是流向最集中的形式”。[56]那些流失的法官更多的是去了党政机关做公务员,此等事实足以说明作为一个法律职业法官早已跟令人艳羡的身份保障和备受尊重的职业荣誉了无关联,它已然在诸多方面“落后”于普通公务员了。既然如此,那法官怎能不流失,怎能继续安心从事又累又没前途的案件裁判工作?雪上加霜的是,流失的多数是有才干、有经验的一线法官,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法律科学》2015年第3期

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