陈国飞:我国检察官的遴选制度及其完善

选择字号:   本文共阅读 351 次 更新时间:2015-09-26 22:05:36

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陈国飞  
1条要求,检察职能应由检察官行使,而该检察官应是受律师职业准则与纪律规制的律师。[12]也就是说,要成为检察官,必须具有律师资格。在美国通常都是4年大学毕业后,再经过3年法学院的法律博士(Juris Doctor简称JD)学习,然后通过律师资格考试(Bar Exam)并通过品行测试后方有资格担任检察官。在大陆法系的典型国家法国,学员要获得至少我国大学本科毕业文凭后,才有资格报考司法官学校,在考入国家司法官学校后,要参加总共为期31个月的学习和培训,这可分为四个阶段:第一阶段是在公共或私人企业或公共部门实习3个月;第二阶段是在司法官学院学习8个月;第三阶段是在司法机关实习14个月,这个阶段后,学生要参加一次分级考试,从而将学生分到不同的岗位;第四阶段是学生根据确定的岗位再去司法机关进行专门的实习培训,从而为将来的就业做好准备。[13]无论是在英美法系,还是大陆法系,各国对检察官职业普遍适用了较高的遴选标准。

   (三)遴选主体

   由专门的检察官遴选机构来提名检察官人选,是国际社会通行的做法。这样可以避免由非专业人士来遴选专业人士的制度困境,让专门的检察官遴选机构来遴选专业的检察官,更好地体现了司法的规律,也更能体现其专业性和权威性。很多国家通过宪法根本法的形式,对检察官的专门遴选机构作出规定。例如,法国宪法第65条规定最高司法委员会设立法官事务组和检察官事务组。最高司法委员会检察官事务组由驻最高法院总检察长主持,此外还包括5名检察官,1名法官,1名最高行政法院推事,1名律师和由总统、国民议会议长、参议院议长各任命2名的杰出人士。意大利宪法第104条规定,最高司法委员会由共和国总统担任主席。最高法院第一院长和总检察长是最高司法委员会的当然成员。比利时宪法第151条规定,比利时全国成立一个最高司法委员会。最高司法委员会成员中一半为依据法律规定的条件和形式由法官和检察官直接选举产生的法官和检察官,另一半为参议院依据法律规定的条件以总票数2/3多数任命的成员。最高司法委员会享有法官和检察官候选人的提名权。希腊宪法第90条规定,司法官员的晋升、职位分配、调任、派遣,以及调任其他部门应当由总统令实施,总统令在最高司法委员会事前决定后颁布。秘鲁宪法第150条规定,除民主选举外,国家司法官员委员会负责对法官、检察官进行挑选和任命。[14]从这些国家的宪法规定可知,其检察官遴选主体都比较专业,具有崇高、独立、权威的地位,掌握着对检察官遴选或提名的实权。

   在法治发达国家,检察官任命主体一般都具有崇高、权威的地位,这是检察官地位独立、去地方化的一个重要的制度保障。例如,德国的联邦检察官以及法国的全部检察官均是由总统任命的。[15]在日本,最高检察厅检事总长,次长检事和高等检察厅检事长由内阁任命,各级检察厅的检事和副检事由法务大臣任命。美国总检察长由总统经参议院同意后直接任命,地区检察长由总统根据总检察长的建议任命,其他联邦检察官则由总检察长直接任命。[16]

   (四)遴选方式

   从世界范围看,目前各国检察官的遴选方式主要有任命制和选举制两种。其中,任命有由元首任命、国会同意任命,司法机关任命以及内阁任命等;选举则通过人民选举。[17]以任命方式产生的检察官,是基于检察官从属于政府等官员,因而,它必然受政府或政党的影响。而采用选举制,由选民选举产生,则有助于司法独立。但是,由于选举过程本身也是受政党操纵的,选举产生的检察官仍难以摆脱政党的影响。在大陆法系国家,大多数采取由行政机关任命的方式,但为防止行政机关利用任命的权限而干涉司法的独立,各国对行政机关的任命,又设有种种限制。[18]美国的联邦检察官是经任命产生的,而美国的地方检察官多是经选举产生的。[19]选举的方式有利于当地选民对检察工作的监督,有利于加强检察官对民众的责任感,但是这很容易使本应是职业法律工作者的检察官变成政治官员,使他们很容易在检察工作中过多地考虑“竞选的需要”。在某些情况下,这种考虑甚至会转化为不正当的行为。[20]任命的方式可以在一定程度上保证检察官的职业化,使其摆脱大量竞选活动的干扰。不过,任命方式加强了检察官与行政法官的关系,从而为行政干预检察官的日常工作打开了方便之门。[21]总之,在检察官的遴选方式上,选举和任命的遴选方式各有利弊,各国应当结合本国国情,探寻适合本国实际情况的最佳方案。

   (五)遴选程序

   世界各国检察官通常的遴选程序是,由遴选主体按照遴选标准,对适格的检察官候选人依法进行选举或任命。法国、日本等典型的大陆法系国家对检察官的逐级遴选晋升程序有着比较成熟的规定,可供我国参考借鉴。法国规定,检察官一般应在基层检察院工作10年后,才能晋升职务等级。晋升程序是,每年司法部提供一份全国检察官职位需求表,凡达到晋升条件的检察官均可依据个人意愿和职位空缺情况提出晋升任职的请求,然后由司法部长提出建议,提交最高司法委员会讨论。[22]日本的检察官在等级设置上,统一设置两个检察官等级,即一级检察官、二级检察官,同时实行职务和等级相对分离制,每一种检察官职务都对应一定的检察官等级。在等级晋升上,副检事必须工作3年以上,并经过检察官特别考试才能晋升为二级检事,副检事、二级检事晋升一级检事必须任本职8年以上。[23]

  

   四、我国检察官遴选制度的完善

   针对我国检察官遴选制度存在的缺乏精英化、缺乏专门遴选机构、遴选程序不规范、地方化、行政化严重等问题,本部分将批判地借鉴参考域外国家检察官遴选的制度理念和实践经验,结合我国当前检察官遴选制度改革的热点和实际,逐一提出改革和完善建议。

   (一)严格遴选,保证遴选检察官的职业素质

   检察官的职业素质不仅影响着公民的切身财产利益,而且也关乎公民宝贵的人身自由和无价的生命权利。检察官是具有系统的法律专业知识、严谨的法律逻辑思维和崇高的职业伦理道德的特殊群体,他们的专业知识、语言、思维以及职业伦理道德等都与普通人有所不同,其遴选条件也应当与其素质要求相适应。而大学阶段的法律专业的学习对检察官职业素质的培养起着非常关键的作用,所有这些,非法律专业教育难以达到。尤其是我国当前推行司法责任制改革,明确主任检察官办案责任制,这对相应检察官的要求也必将水涨船高。因此,有必要在检察官的遴选标准中加大对法律专业知识、法律逻辑思维、法律实务技能和职业伦理道德的精细化考核,严把职业素质关。同时,为了落实我国“党管干部”的重要原则,体现检察官全心全意为人民服务的政治素养不可或缺。

   (二)拓宽渠道,吸引更多优秀法律人才

   在法治发达的国家,法官、检察官一般都被赋予崇高的地位和优厚的待遇。这种待遇包括金钱的物质待遇,也包括荣誉等非物质待遇。我国实行市场经济,国家和社会应当给予优秀的法律人才与之相匹配的较好待遇,然而现实中待遇不理想是造成我国目前检察官人才流失的重要原因。[24]好的待遇不仅可以留住人才,而且可以吸引更多、更优秀的法律精英加入检察官职业,使得检察官更珍惜这份职业殊荣,并保障检察官处在较高的生活水平上,为保证公正司法奠定制度基础。西方一些主要国家,检察官的工资待遇超出甚至远远高于一般行政官员。[25]例如,日本检察官工资法规定,日本检察官的工资待遇要比普通公务员高出百分之三十。奥地利检察官的工资水平在国家公务员中是最高的,要平均高出百分之十五左右。[26]随着我国法治水平的提高和依法治国的全面推进,应当逐渐提高检察官薪酬待遇,增加检察官职位的吸引力,增强检察官职业的尊贵感和荣誉感,并拓宽检察官遴选的来源渠道:除了从检察系统遴选检察官外,应逐步建立和完善从优秀的律师、法律学者等社会上符合资格的优秀法律人才中公开选拔或调任检察官的制度。[27]从检察系统之外渠道遴选检察官的优秀法律人才应限定为法官、律师和具有相应职称的法学教师,取消目前《检察官法》、《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》中关于“法律工作经历”的模糊和过于宽泛的规定。

   (三)职业培训与遴选程序挂钩,完善检察官职业培训机制

   “法律是一门艺术,在一个人能够获得对它的认识之前,需要长期的学习和实践”[28]。法律是个实务性很强的专业,专门从事司法职业的检察官应当具有法律工作经验。我国有必要将职业培训与检察官遴选程序挂钩,把取得检察官职业培训经历作为检察官任职资格的必备条件。此方面可借鉴大陆法系国家检察官培训的经验,[29]明确在通过司法考试后有意担任检察官职位的申请者,可以报考检察官学院,经考试被录取后接受检察官职业培训。为保证生源的高质量和同质性,入学应采取全国统一考试的方式,以此作为检察官遴选的初次选拔。我国《检察官培训条例》第二十条规定,初任检察官培训的任务由国家检察官学院承担。将职业培训纳入检察官遴选程序之后,培训的任务要比现在重,因此,可授权各省、自治区、直辖市以本级人民检察院为依托,成立相应检察院培训学院并统一名称,负责检察官职业培训。

   (四)成立专门的检察官遴选机构

   由地位崇高、专业权威的专门检察官遴选机构来遴选检察官是法国等很多法治发达国家的普遍做法。我国《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施,并提出要建立检察官逐级遴选制度。根据我国当前的实际情况,可以在中央和省级分别成立相应的“检察官遴选委员会”的机构,分别负责全国性的和省级行政区划内的检察官遴选相关事务。该机构成员可由国家机关、律师协会、高等院校以及社会公众等推荐的代表组成。检察官遴选委员会主要负责检察官遴选过程中的公告、报名和资格审查,并组织必要的考核、考察或惩戒调查,向法定机关提出任命或罢免建议。正式检察官可由我国相应的国家权力机关从检察官遴选委员会提名的检察官候选人中选举或任命产生。

   (五)建立科学规范的检察官遴选程序

   1.规范检察官的职业要求,完善检察官逐级遴选晋升制度,并相应增加检察官职业经验和技能。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要健全检察官逐级遴选制度。检察官是个专业性和实务性都很强的职业,随着检察官的逐级遴选晋升,对检察官职业经验技能积累的要求也应不断增加。此方面我国可借鉴法国、日本等法治发达国家的比较成熟的制度和经验[],并结合我国的实际,可规定担任市(地)级人民检察院的检察官,须有3年以上基层人民检察院的任职要求;担任省、自治区、直辖市人民检察院的检察官,须有5年以上市(地)级人民检察院的任职要求;担任最高人民法院的检察官,须有5年以上省、自治区、直辖市人民检察院的任职要求。此外,在逐级遴选晋升时应注重对候选人的政治素养、品德修养、廉洁自律、职业操守和专业技能、办案能力、从业经历等多种因素的综合考核,强化检察官的全面素质。

2.明确担任领导职务的检察官应当从检察官队伍中遴选产生。如前所述,检察官工作尤其是担任领导职务的检察官的工作关乎民众的重大财产利益、人身自由和生命安全,若让不专业甚至外行的人员来任职如此专业且责任重大的检察院领导职务,则对民众、社会和国家的危害不容轻视。依法公开担任领导职务的检察官的专业、资质等信息是检务公开的应有之义,也是增加司法透明度和公众参与度的必然要求。检察官是一个高度职业化、精英化的特殊群体,特殊的职业要求和特点决定了检察院的领导也必须是深谙检察业务,熟练掌握检察和法律监督等工作规律的法律专业人才,只有这样才能保证人民检察院领导的专业素质和能力,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家检察官学院学报》2015年第4期

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