姜明安:完善法治体系 建设法治国家

选择字号:   本文共阅读 1126 次 更新时间:2015-09-13 23:56:18

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姜明安 (进入专栏)  
因为宪法不是一般的法,宪法与一般法律相比,规定的是国体、政体、国家根本制度、公民的基本权利和义务、国家机构、国家与公民的关系,国家机构的相互关系等与国家治理最密切相关的事项,调整的是与国家治理最密切相关的社会关系。因此,依法治国首先要依宪法。

   有人认为,设立国家宪法日和宪法宣誓制度只是一种形式。依宪治国应该下力气追求依宪治国的内容,追求实质,而不应多在形式上下工夫。这种观点虽有一定道理,但具有片面性。国家宪法日和宪法宣誓制度虽然是一种形式,但是它是追求依宪治国内容和实质,建设法治国家的一种必要形式。宪治和法治的很多制度均必须通过一定形式运作和实现,如立法的“三读”通过形式、政府官员任职发任命状的形式、法院开庭法官入庭全体当事人,包括出庭公诉的检察官、律师起立的形式。没有这些形式,宪治、法治的严肃性和权威就无法保障和维护。我们反对形式主义,但不反对体现内容和保证内容实现的形式。否则,我们就会犯马克思讲的给小孩洗澡后将洗澡水和孩子一起倒掉的错误。

   当然,设立国家宪法日和宪法宣誓制度并非我们的目的。我们的目的是推进依宪治国,建设法治国家。为此,我们在设立国家宪法日和宪法宣誓制度的同时,必须采取切切实实的行动,以依宪治国的扎实行动推进依宪治国。

  

   (五)关于党的领导必须依靠社会主义法治

   四中全会《决定》提出,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。这一论断将党的领导与社会主义法治关系的两个层面——党的领导对于社会主义法治建设的必要性和重要性以及社会主义法治建设对于党的领导的必要性和重要性——给予了权威、科学和明确的表述。

   关于党的领导对于中国革命和社会主义现代化建设的必要性和重要性,对于中国全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的必要性和重要性,过去我们党的历史文献,我们党和国家领导人的著述,特别是党的十八大文献和习近平总书记的系列重要讲话,已经论述和阐释得极为深刻和极为明确的了。从而,关于党的领导对于社会主义法治建设的必要性和重要性,我们也就非常清楚明了了。因为社会主义法治建设无疑是社会主义现代化建设和全面建成小康社会、实现中华民族复兴中国梦的伟大事业的一部分。而且,十八届四中全会对这种必要性和重要性又予以了进一步的论述和阐释。十八届四中全会《决定》将“社会主义法治必须坚持党的领导”的理由和根据概括为以下四个方面:

   其一,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证;

   其二,把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验;

   其三,我国宪法确立了中国共产党的领导地位;

   其四,坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。

   “社会主义法治必须坚持党的领导”的理由和根据如此。那么,“党的领导必须依靠社会主义法治”的理由和根据何在呢?社会主义法治对于加强、改进、改善党的领导有什么必要性和重要性呢?为什么说“党的领导必须依靠社会主义法治”?对于党的领导与社会主义法治的关系的这一层面,我们过去党的文献较少论证和阐释,十八届四中全会《公报》和《决定》也未对其根据和理由详加论述和阐释。因此,我们有必要就这一论断展开进一步的深入探讨和研究。

   笔者认为,关于“党的领导必须依靠社会主义法治”的论断,我们可以从以下五个方面理解:

   其一,中国共产党是执政党,直接行使一定国家公权力。在治理现代化的条件下,执政和行使国家公权力必须以法治为基础。

   中国共产党不同于西方国家的政党,宪法赋予了中国共产党对国家的领导地位。党根据这种宪法地位长期执政,并直接行使一定的国家公权力,如党对国家重大事务的决策权、党管干部、党管军队、党管意识形态的权力。党行使宏观的执政权力和相关的国家公权力,在今天治理现代化的条件下,必须以法治为基础。如果脱离法治,国家治理将会失序,国家和社会的稳定将难以维系,执政地位将难以维持。在上世纪市场经济和政治高度集权的时代,我们国家和社会的稳定可能因党和国家领导人的个人魅力和人民群众在党的领导下刚推翻旧政权而对新中国寄予的无限希望,对党无限信赖而维持。当时即使党犯下较严重的错误,人民生活极度艰难,人民仍能忍受。现在的情况则完全不同了,我们党要维持执政地位,既不能再靠我们自己过去打天下的老本,也不能靠西方国家政党那种“民主”说教去争选票,而只能靠扎扎实实实行法治,通过法治规范我们自己的公权力行使行为,领导人民真正治理好我们的国家,才能赢得人民对我们的信任,才能巩固我们的执政地位。

   其二,中国共产党是带领人民实行人民民主,并在党的内部实行党内民主的党。人民民主和党内民主都必须以法治为保障。

   《中国共产党章程》规定,中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。……切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利。尊重和保障人权。广开言路,建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。《党章》还规定,必须充分发挥党内民主,尊重党员主体地位,保障党员民主权利,发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。如何实现这两个民主?最基本最重要的途径就是法治。没有法治,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及尊重和保障人权就都只能是一句空话,就不可能有人民民主;没有法治,党内民主同样不可能实现。没有健全完善的党内法规,党员主体地位的尊重,党员民主权利的保障,各级党组织和广大党员积极性创造性的发挥,在很大程度上也只能是一句空话。在我们今天人民民主因各种主客观条件受到限制的条件下,发展党内民主,通过党内民主选举、民主决策、民主管理、民主监督带动和促进国家层面的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督极为重要。为此,发展和推进党内生活的法治化对于国家民主建设就具有关键性和决定性的意义。

   其三,中国共产党是不断推进国家改革开放,以实现中华民族复兴中国梦的伟大事业的党。这一伟大事业必须在法治的指导和指引下进行。

   中共十八大提出了两个“一百年”的目标:在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会;在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。之后,习近平总书记又为我们绘就了中华民族伟大复兴中国梦的蓝图。为了实现两个“一百年”的目标和中华民族复兴的中国梦,中共十八届三中全会制定了全面深化改革的宏伟规划。怎么推进改革?是以人治的方式还是法治的方式推进改革?显然只能选择以法治的方式推进改革。因为十八届三中全会确定的改革即是以“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”为重要内容的改革。改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化'什么是国家治理体系和治理能力现代化,其核心内容和关键环节即是国家治理法治化。我们不能设想以人治方式去推动这样的改革。如果我们脱离法治而以人治方式去进行改革,那样改革的结果只能是领导者的恣意妄为,滥用权力,为领导者建造“政绩”工程而损害人民群众的利益。为了防止改革出现这种偏向,中央反复强调改革要在法律的范围内进行,重大改革必须于法有据,党必须领导人民以法治的方式去推进改革,实现国家治理现代化、法治化。

   其四,中国共产党是坚持政治文明,坚决反对腐败,反对滥用权力的党。反腐败和扼制滥用权力都必须以法治作为基本手段和基本路径。

   政治文明是中国共产党革命和执政始终追求的目标。党的宗旨是完全彻底、全心全意为人民服务。党除了人民的利益没有自己的私利,党不允许自己的任何党员以权谋私,党始终和坚决反对腐败和滥权。但是中国共产党不是产生和存在于真空中,中国共产党的党员亦并非天使。因此,中国共产党及其党员在行使公权力时,同样会产生滥权和腐败。“权力不加制约必然滥用”“绝对权力绝对腐败”,这种“千古不易的规律”任何组织和任何个人都不能逃避和超越。从而任何执掌国家公权力的统治阶级、政党要维系其执政地位,都有一个如何扼制滥权和反对腐败的问题。你不愿意控制自己的权力,恣意滥用,放任自己的官员腐败,总有一天,人民会忍无可忍,起来造反、革命,推翻你的政权。因此,执政者要维持和巩固其执政地位,就必须反滥权、反腐败。问题是怎样反滥权、反腐败。在人类几千年的历史中,许多智者、哲人提出了这样那样的反腐败、反滥权对策。例如,中国古代儒家主张通过教化使公权力执掌者“克己复礼为仁”“非礼勿视,非礼勿听,非礼勿言,非礼勿动”,从而达致“灭心中贼”而“不想腐”的境界。中国古代法家主张通过严刑惩治腐败官员使公权力执掌者“不敢腐”,以达致“以刑去刑”,以刑止腐的效果。但是这些对策的作用都有着很大的局限性。教育反腐是个需要长时间方能见效的工程,对于已经腐败成性的官员来说,仅靠教育是不可能使其腐败行为自动收手的。惩治反腐对于某些有腐败倾向的官员来说,可能有一定的警示作用,他们可能慑于惩罚而停止腐败,但也会有腐败官员因侥幸心理仍腐败不止,还会有腐败官员因抵制不住腐败的诱惑明知可能受惩罚而冒被惩罚之险继续腐败。我国和世界上许多国家反腐的正反经验证明,反腐败。反滥权的最有效、最灵验的药方还是法治:通过立法规定公权力运作的民主、科学、公开透明的程序和制度,保障公权力执掌者在行使公权力过程中不易腐、不能腐。因此,我们党要坚持文明执政、廉洁执政,就必须下决心实行法治,依靠法治反腐、通过法治根治腐败。

   其五,中国共产党是有着执政六十多年正反经验,吃过依法执政甜头,更吃过违反法治苦头的党。历史经验告诫我们,党必须依靠法治执政,必须依靠法治领导。

   党的领导必须依靠社会主义法治,其根据除理由除了以上四项外,另有一项为我党所独特的,非常重要的根据和理由就是我们执政六十多年正反方面的经验:在我们党领导人民进行社会主义建设过程中比较重视法治,比较注重运用法律手段处理相关社会问题和调整社会关系的阶段,我们的事业就发展比较顺利,党群关系就比较好,社会就比较安定且有活力;而在我们忽视法治、轻视法治,甚至践踏法治的历史阶段,我们的事业就停滞不前乃至倒退,党群关系就恶化,社会就出现乱象,人民的积极性创造性就受到窒息。例如,20世纪50年代初期和中期,党比较重视法治,制定《共同纲领》《宪法》和有关法律、法令,也比较重视运用法律维护人民群众的权益。从而,那个时期国家充满勃勃生机,国民经济迅速恢复并得到发展,人民与政府的关系极为密切。但是到50年代后期,党开始放弃法治追求而走上“以阶级斗争为纲”的道路,人民赋予的权力被恣意滥用,结果导致国民经济遭遇严重困难,人民连续几年吃不饱饭。到文革时期,我们更是将法制作为束缚我们手脚的“条条框框”将之砸烂。将法治视为资产阶级专政的工具、方式予以批判、毁弃。结果使许许多多普通公民乃至国家主席的生命财产遭受重大损失,教训极其惨重。改革开放以后,法制逐渐恢复,1999年法治入宪,之后,党和国家将依法治国确定为治国方略,从而我们取得了举世瞩目的成就。当然,这个时期也可以分为若干阶段,某些阶段我们对法治重视些,某些阶段对法治不够重视。即使在重视法治的阶段,也存在一些地方、一些部门违反法治、践踏法治、滥用权力、侵犯人权的现象。正是这些不同时期、不同阶段,不同地区、不同部门对法治的不同态度导致的不同治理效果,深刻说明和证实了法治对于党的领导,对于国家治理的必要性和重要性。

   考察我们党六十多年的整个执政史和领导史,我们完全可以得出这样的结论:党的执政必须依靠法治,党的领导必须依靠法治。

  

   注释:

   [1]笔者曾应多家媒体之约,解读四中全会《决定》各不同方面的内容。本卷首语是对笔者在各媒体上发表的多篇解读文章的整合。

   姜明安,北京大学法学院教授,博士生导师,北京大学宪法与行政法研究中心主任。

   来源:《行政法论丛》第16卷,第1页以下。

  

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