周飞舟 王绍琛:农民上楼与资本下乡:城镇化的社会学研究

选择字号:   本文共阅读 1534 次 更新时间:2015-08-18 22:04:25

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周飞舟 (进入专栏)   王绍琛  
事实上,真正从事现代农业发展的公司对于大规模流转土地反而会非常谨慎,这些公司大多宁愿采用“公司+农户”这种流行的农业产业化模式。(53)

   综上,“资本下乡”包括两个方面,一是企业资金参与了以“农民上楼”为主的土地综合整治项目,作为投资方获得了建设用地指标的剩余收益。二是社会资金参与了农村的耕地流转,帮助地方政府推进了土地的规模经营,大力发展现代农业。这同时推进了农民的集中居住和土地的集中经营,是统筹城乡的关键性内容。从政府的角度看,“资本下乡”一方面有力撬动了“社会资金”参与城乡一体化的进程,另一方面也解决了农业经营由传统的家庭模式向规模经营模式转型的问题。成都这样的大量人口外流的中西部农业区,“三农”的面貌随之发生了剧烈的变化,这一进程和中国社会激烈的转型过程联系在一起。

  

   五、政府、资本和农民:城镇化的社会学意涵

   “农民上楼”和“资本下乡”虽然是发生在纯农区的社会现象,但却是理解我国当代城镇化模式及其问题的锁钥。在当代中国,城镇化模式的关键和问题都是土地。以土地经营作为城镇化的基本动力,是由政府主导、地方竞争的经济驱动模式引发的。低成本的土地征用开发与高位运行的房地产价格支撑了城市的大兴土木和迅速扩张,所谓“经营城市”,本质上是在“经营土地”。改革初期以廉价劳动力为基础的工业化与改革后期以廉价土地为基础的城镇化构筑了“中国制造”的竞争优势。在这个意义上,当代城镇化的基本模式也是中国经济增长的基础动力。

   地方政府转向经营土地,在一定程度上是中央与地方税收分配制度改革的结果。在城镇化过程中,中央和地方的博弈围绕土地展开。中央政府对耕地保护和粮食安全的重视最终迫使城镇化的土地来源由耕地转向农民的宅基地。“农民上楼”,实质上是农民以价格低廉的居住用地为城市的扩张“续航”。从国家和农民的关系看,在粮食流通体制改革、农村税费改革后,农民对国家的贡献由粮食、税收转向了宅基地。所以,从土地角度,国家和农民关系的变化是中央和地方关系变化的结果。

   在“农民上楼”的过程中,国家和农民的关系表现得更为复杂,这是因为有新的力量加入了宅基地由农区向城市的“漂移”过程。这个新力量是以城市房地产企业为主力的商业资本。商业资本力量的壮大是中国改革和市场转型的结果,其结构特点与中国市场转型的特征密切相关。通过分析,可以看到商业资本通过成为投资主体,与地方政府一起成为级差地租的剩余索取者。这就是与“农民上楼”紧密相随的“资本下乡”过程的主要内容。

   社会学的分析要求将社会现象放在结构背景中进行观察。在中央与地方、国家与农民、政府与资本这样三对彼此联系的关系结构中,可以比较清楚地看到政府、企业和农民在城镇化进程中的得失损益。城镇化不但改变了城市的面貌,也在极大地改变着“三农”的面貌。农业的现代化和农村的社区化的确是农民参与城镇化进程的结果,但这是一个被动参与的结果。

   在轰轰烈烈的城镇化进程中,农民的主动参与表现在外出打工方面。但是,这些世界历史上规模空前的流动人口在当前的城镇化模式中却无安栖之地。低微的务工收入、高昂的城市居住成本和日趋严格的城市管理使得这些人口的主体始终处于流动状态而不能“落地”。这造就了城镇化的怪现象:一方面农村变成了“空心村”,另一方面许多豪华城市变成“空城”。这些现象不断提醒我们,城镇化的最终出路在于人而不在于地,人的城镇化才是解决土地问题的根本。

  

   本研究得到北京大学李斌守望社会学基金的资助,写作过程中得到周雪光、艾云等多位师友的建议和帮助。特此致谢。

  

   注释:

   ①孙秀林、周飞舟:《土地财政与分税制:一个实证解释》,《中国社会科学》2013年第4期。

   ②1996年6月28日起实施的中国人民银行《贷款通则》第十七条。

   ③1995年10月1日起施行的《中华人民共和国担保法》第八条。

   ④周飞舟:《生财有道:土地开发和转让中的政府和农民》,《社会学研究》2007年第1期。

   ⑤赵朝霞:《重庆发展的投融资模式研究》,《商业经济》2012年第5期。

   ⑥参见国发[2010]19号文件《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。

   ⑦陶然等:《地区竞争格局演变下的中国转轨:财政激励和发展模式反思》,《经济研究》2009年第7期。

   ⑧土地利用年度计划的编制权在2号令中是“国土资源部会同国务院有关部门”,在26号令中则是“国土资源部会同国家发展和改革委员会”,在37号令中则是国土资源部会同发改委提出“全国土地利用年度计划总量控制指标建议”,而年度计划草案的编制则完全收归国土资源部。

   ⑨参见国土资源部2006年37号令第十四条、第十五条、第十六条。

   ⑩《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第三十三条。

   (11)报告这类现象的文章较多,代表性的讨论可参见唐菊华、吕昌河:《我国城市化过程中实施耕地占补平衡的问题与对策》,《安徽农业科学》2008年第9期。

   (12)参见1999年1月实行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条。

   (13)参见2000年的408号文件《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》。

   (14)按该通知的规定,对于土地整理项目,可以按预期增加的有效耕地面积的30%预先配给启动用地指标,待项目完成、验收、复核并冲抵预先配给的启动指标之后,再按实际增加有效耕地面积的60%下达建设占用耕地指标,这样,实际的“折抵指标”是新增加有效耕地面积的72%(30%+70%×60%)。

   (15)施建刚、魏铭材:《计划管理下的土地整理折抵指标有偿调剂研究——以浙江省为例》,《农村经济》2011年第4期。

   (16)张蔚文等:《基于可转让发展权模式的折抵指标有偿调剂政策分析——一个浙江省的例子》,《中国农村经济》2008年第12期。

   (17)王松林:《加大土地整理开发力度 为我省经济社会可持续发展作出新贡献》,《浙江国土资源》2005年第10期。

   (18)有偿转让的规定始自浙江省国土资源厅《关于加强土地整理折抵指标使用管理的通知》(浙土发[1999]235号);指标统筹的规定始自浙江省国土资源厅《关于建立土地整理折抵建设用地指标统筹制度的通知》(浙土发[2003]46号)。

   (19)谭峻等:《浙江省基本农田易地有偿代保制度个案分析》,《管理世界》2004年第3期。

   (20)李华等:《利国利民利集体的大实事——浙江省绍兴县土地整理工作的报告》,《中国土地》2002年第4期。

   (21)汪晖、陶然:《论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义》,《管理世界》2009年第8期。

   (22)参见山东省国土资源厅:《山东省国土资源厅关于实行建设用地指标置换和农用地整理指标折抵的意见》(鲁国土资发[2003]79号);河北省国土资源厅:《关于印发〈农用地整理新增耕地折抵建设用地指标办法(试行)〉的通知》(冀国土资发[2005]15号);安徽省国土资源厅:《安徽省土地整理新增耕地折抵建设用地指标实施细则》(皖国土资发[2006]97号)。

   (23)参见国土资规函[2005]10号《国土资源部关于浙江省开发区(园区)审核中涉及待置换用地等问题的函》。

   (24)参见《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。

   (25)参见《四万亿决策内幕首曝光 财政部长称兜里没钱了》,2013年3月7日,http://fj.qq.com/a/20130307/000086.htm,2014年9月20日。

   (26)参见寇博:《四万亿:千万里,我追寻着你》,《南方周末》2009年12月24日,第D14版。

   (27)参见国土资发[1999]358号《关于土地开发整理工作有关问题的通知》第二条。

   (28)在2005年国土资源部致浙江省国土资源厅的函件中,明确指出要将折抵政策实施的重点由农用地整理转向建设用地整理。

   (29)参见《周其仁:城镇化或将引发一波“再城市化”》,2013年11月4日,http://news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201311/2794190.htm,2014年9月20日。

   (30)郭图文:《严格规范增减挂钩试点——国务院47号文件系列解读之一》,《中国国土资源报》2011年4月22日,第3版。

   (31)2010-2012年间,我们的研究团队多次赴成都进行城乡统筹调查,除对相关政府、企业、农民的访谈外,也专门针对青白江区三个村450户农民进行了问卷调查。文中所引材料,除注明出处外,均来自于这一实地调查。

   (32)“建新区”除城镇扩张所占用的耕地外,还包括为上楼农民新建住宅所占用的土地面积。

   (33)北京大学国家发展研究院综合课题组:《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》,《国际经济评论》2010年第2期。

   (34)虽然这个建新区占用194.4亩耕地,但只使用了192.6亩指标,因为在搬迁复垦中耕地总量多增加1.8亩,可参见表1的“说明”部分。

   (35)该案例的主要数据来自2010年《四川省成都市青白江区弥牟镇与青白江区福洪乡河坝村灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划》,我们对村庄的名字进行了技术处理。

   (36)按每平方米支付230元的均价计算,根据楼层不同,农民每平方米支付186-280元不等。

   (37)需要指出的是,这一宅基地价格是由农民得到的补偿价计算的,并非这些宅基地的市场出让价。

   (38)参见北京大学社会学系课题组:《“农民上楼”与新农村建设运动:政策和案例的调研》,2011年,未刊稿。

   (39)周其仁:《试办“土地交易所”的构想——对成都重庆城乡综合配套改革试验区的建议》,《中国科技投资》2008年第8期。

   (40)参见《成都市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见(试行)的通知》(成办发[2010]59号)与成都市国土资源局《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》。

   (41)谭明智:《严控与激励并存:土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》,《中国社会科学》2014年第7期。

   (42)成都市农村产权交易所:《关于实行国有经营性建设用地使用权“持证准用”制度的公告》,2011年4月14日。

   (43)根据《关于实行国有经营性建设用地使用权“持证准用”制度的公告》,三圈层土地指标的最低保护价为18万元/亩。

(44)参见《成都市国土资源局关于完善建设用地指标交易制度促进农村城市化土地综合整治的实施意见》(成国土发[2011]80号)。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》2015年第1期

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