周飞舟 王绍琛:农民上楼与资本下乡:城镇化的社会学研究

选择字号:   本文共阅读 1530 次 更新时间:2015-08-18 22:04:25

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周飞舟 (进入专栏)   王绍琛  
由于在当前的情况下,宅基地并不能直接进入土地市场,“农民上楼”可以说是开辟了一条宅基地间接进入市场的道路。但是,这种“间接”进入,农民并不能按照市场的供求水平来获得收益,宅基地的“价格”并非市场价格,而是地方政府通过项目运作、土地整治及其成本收益估计“补贴”给农民的价格。所以,这与土地征用一样,在本质上是一种“补偿”,只是土地征用的“补偿”大多是耕地补偿,农民上楼的“补偿”则是宅基地补偿而已。因此,在全国范围内,与耕地补偿一样,“农民上楼”过程中所获得的补偿由于各地政府的政策而呈现出很大的差异。在山东寿光的案例中,上楼的农民每户要缴纳6万元才能搬进新楼,山东阳谷则需要缴纳4万-7万元不等。(38)可见,所谓“分享城市化的收益”,在本质上是由地方政府的土地和城市化政策所决定的,如同耕地征用补偿一样,农民虽得到了一些收益,但并没有得到获得收益的权利。从实质上讲,纯农区的农民在以低价的宅基地支持城市的建设用地需求和城市扩张。

   农民住进楼房,其居住条件得到了明显改善。按照成都市的规定,每个集中居住区都须配备有人均1.2万元的公共服务设施投入。根据我们在青白江三个村450户的农户调查,集中居住户与散居户的居住满意度分别为87.7%和75.4%,前者显著高于后者。但是,集中居住也带来了一些农民始料不及的问题。首先,“上楼”之后,农民的日常生活成本显著上升,这包括水、电、气的支出以及蔬菜、水果、肉、蛋等食品性消费的支出等,上升的比例约在20%左右;其次,伴随着“上楼”之后居住方式的改变,村落内部原有的邻里、宗亲、小组相重合的社会关系模式也遭遇较大的挑战,村民之间的情感联系不及以前密切;再次,农民集中居住之后,村庄治理成为一个难题。与散居户相比,这些集中居住的农民就像野生植物被盆栽种植一样,对社区服务、物业管理等公共服务有着更高的要求。因此,一旦出现问题,乡镇政府就会成为多村混居居民的矛头所向。随着农村人口的迅速老龄化,这些新社区很容易在不久的将来变成像“养老院”一样的老人集中区,极易使得作为基层政府的乡镇政府变为“保姆型政府”。

  

   四、资本下乡

   根据增减挂钩的相关政策,通过农民上楼所整理的土地指标一般只能在县域内进行流转,而且必须严格限制在同一项目区内。这种以特定项目运作方式进行的增减挂钩,政策性较强而市场化程度较弱,农民作为宅基地的供给方并不能获得除新房补贴外更多的收益。成都作为“统筹城乡综合配套改革试验区”,在政策探索上进行了进一步的突破,建立了土地指标的交易平台,使得土地指标变成可以交易的商品,以最终实现不同性质土地的“同制、同价、同权”。(39)土地交易所实质上是要建立农村集体建设用地参与城市化进程的一种市场机制,使得土地指标在成都市范围内,实现跨县域的流转和交易。

   成都市的“农村产权交易所”于2008年10月13日挂牌成立,并于2010年底在成都市国土资源局相关政策的指导下进行了第一次2000亩“建设用地指标”的拍卖。根据成都市人民政府办公厅转发的国土局规定,(40)竞买国有经营性建设用地使用权的申请人,必须持有《建设用地指标证书》,才能报名参与竞买,这叫做“持证准入”制度。而获得这个证书的途径只有两个,竞买人或者通过参加农村土地综合整治直接获得建设用地指标,或者在成都农村产权交易所购买。在这一规定下,2010年底的第一次“指标”拍卖出现了异常火爆的情景。2000亩土地指标的起始价为15万/亩,成交价为72万/亩,溢价率达386%。(41)这直接推高了成都市建设用地的地价和使用成本,致使远郊区县的开发商根本无力购买国有建设用地。翌年4月,成都市农村产权交易所发布公告,将“持证准入”制度改为“持证准用”制度,即国有经营性建设用地不再设“准入”制度,成都市主城区和二圈层区竞拍人在拍得土地之后、签订《国有建设用地使用权出让合同》之前,必须获得相应面积的建设用地指标;(42)三圈层区的市县则须按照指标的最低保护价(43)缴纳竞买宗地相应面积的建设用地指标价款即可签订合同。这样,农村产权交易所的指标交易就变成了新的分类挂钩机制,主城区和二圈层区的土地指标交易仍然使用拍卖机制,价高者得,这既保证了土地指标可以在主城区、二圈层区和三圈层区内的跨县域交易,又能稳定三圈层区内的土地价格,建立了不同所有制土地的市场同价机制。

   根据相关规定,(44)农村土地综合整治项目既可由农民集体申报,也可由农民集体和农户委托投资者、政府土地整治专业机构等申报立项,在立项获得批准后,农民集体既可自行筹资实施,也可寻找投资者。对于这些委托投资的项目,节余建设用地指标归属由双方合同约定,节余建设用地指标的收益由双方按合同约定分享。根据成都市国土局和农村产权交易所“持证准入”、“持证准用”的两个公告,国有经营性建设用地的竞买人只有通过两个办法才能获得建设用地指标,即直接在农村产权交易所购买或者参与农村土地综合整治。由于在主城区和二层圈区的指标交易使用的是挂牌出让的竞买机制,所以指标价格较高。(45)按照成都市农村产权交易所2014年3月的挂牌出让信息,指标的挂牌起始价格均为每亩30万元。而通过参与农村土地整治,则成本相对较低,还可获得指标出让的部分收益。

   根据成都市农村产权交易所于2012年10月9日发布的消息,成都市邛崃市大力引进社会资金参与城乡建设用地的增减挂钩项目,涉及5个镇27个村的10个项目共可节余建设用地指标3132.54亩,共引入了8家企业投资,按照投资成本每亩20万元计算,投资总额为6.265亿元。(46)根据交易所发布的项目投融资公告,项目投资方“通过投资获取建设用地指标,按照投资协议指标等级在投资方名下,可在成都农村产权交易所交易并获得回报,年投资回报率超过30%的部分归项目区农民集体和农户所有”。(47)从公告中可见,指标的归属权属于投资方,投资年回报率可以达到30%。按照《社会资金参与邛崃市农村集体建设用地整理协议书》,(48)“甲方拥有流转集体建设用地的处置权,此后产生的交易与再次流转收益与乙方无关”;“甲方取得集体建设用地未来一切收益与乙方无关”。上述材料提供的线索显示,社会资金如果条件允许,其更加理性的方式是投资参与土地综合整治项目,如果其投资成本为每亩指标20万元,则即使按照挂牌起始价为每亩30万元计算,其投资回报率亦为50%。(49)这与用地的开发商直接去农村产权交易所竞买指标相比,无疑有着巨大的差别。那么,既然直接参与土地综合整治对于需要用地的企业如此有吸引力,它们是如何“下乡”的?企业会不会存在这方面的竞争?

   土地综合整治包括对房屋的拆旧、原宅基地的复垦和农民的安置即集中居住,这些也是资本方的投资内容。但“农民上楼”后,除居住和日常生活方式发生变化外,农业经营的方式也发生了变化。由于农民的承包地多零散分布在其原住址周围,上楼后的耕作半径必然增大。根据对青白江区450户农民的调查,集中居住的农民其耕作半径平均为3.01公里,与“上楼”前1.18公里的耕作半径相比增加了1.6倍;样本中散居户的平均耕作半径为0.95公里,仅为上楼户的1/3。这种直接的困难间接促成了耕地的流转。2011年,青白江全区的耕地流转面积累计达14.16万亩,占全区耕地总面积的49%。(50)流转比重如此之高,除部分是农户间的个人流转外,主要原因是有大量的“业主”也就是外来企业下乡承包农民的耕地。从调查结果看,在农户回答的所有转出的地块中,流转给外村业主、集体经济组织和政府的比重约为46.7%,这些“外村业主”,除少数是农户外,大部分是下乡的企业。这些企业一般通过村集体统一与农民签订多年的耕地流转合同。从流转方式看,可分为农户个人间流转和集中流转。集中流转的一般是下乡的企业业主,这些企业一般都是集中、连片、长时间地承包农民的耕地,在样本中,有46%的农户与流转方签订的是10年以上的合同,还有31%的农户表示不清楚合同的期限,只有13%的农户签订10年以下的短期合同或者口头合约。综合考虑流转主体、流转方式与流转期限,可以看出农户流转的主要原因是“资本下乡”。(具体情况可参见表3,略)

   随着越来越多的“农民上楼”,“资本下乡”集中流转耕地也成为成都市农业经营的主要形式。根据2011年的调查,在青白江,这些企业一般以每年每亩1000-1200元作为流转费付给农民,流转规模相对较大。通过访谈得知,福洪乡流转了一万多亩土地,其中最大的两家业主,一个流转土地4000亩,另一个流转3000亩,都是从事旅游观光“农业”;祥福镇流转土地1.4万亩,其中最大的业主2400亩,主要种植大棚蔬菜和水果;城厢镇引进的“业主”中,最大的是玉米制种企业,流转土地3210亩。在实地观察中,我们发现这些企业大多种植高附加值的农作物并以此为基础发展观光、休闲、旅游“农业”,而这些企业在“下乡”前有许多是和农业生产毫无关系的企业。在访谈中,青白江的融禾公司(51)一个部门主任提到:

   来青白江(投资农业的企业)比较多。但是你看不到最后这个项目怎么运作。它要人工,要流转费,要各种成本,它的收益点在哪里?它还有什么其它的目的?有些有可能不是靠农业赚钱。

   不是靠农业赚钱,而是靠介入土地综合整治项目赚钱。在对青白江区农发局某干部的访谈中,对答如下:

   问:东江月(52)(公司)很复杂,既做农业又做旅游业,好像还做点建筑业?还搞土地整治?

   答:它要不做建筑早就垮了。

   问:等于是靠做建筑来补农业这块。土地整治后这个指标能够全部到它手里自己用?

   答:它不需要(自己用),可以漂移。指标整理出来可以卖钱。它巴不得指标回到市场,如果能到成都(更好)。

   在访谈中,融禾公司的那位主任更加明确地指出了投资农业发展与土地综合整治之间的联系:

   我们这个项目的支持是这样:它最初做农业,我们就给它一部分不是很大的资金支持。然后它发展得比较好,效果比较明显,区里就比较重视,规模就放大了一些,然后它才涉及土地整理增减挂钩。它又和政府联合经营,也就是政府出资源,它找钱,共同进行(土地)整治。

   土地整治项目从目前来看就是稳赚钱的,拿到这个项目是非常不容易的。所以,比如说东江月最初做大棚蔬菜、西瓜甘蔗,这些都有可能亏钱,但是当这些亏钱的时候它发展第三产业,搞服务、餐饮、会务、娱乐、购物等,是一个长期的过程,要突然叫它把资金抽出来还钱,难度非常大。它现在又发展做土地整治这块,时间就短了很多。这两头结合还是降低风险,目前市场情况,做这个项目是有投资价值的。

访谈中所提到的“政府支持”是指融禾公司这个政府的农业融资平台会对外来公司的农业项目提供资金支持。可以看到,外来公司能够介入土地综合整治这种“稳赚钱”的项目,必须有一定的资格,即必须下乡从事“集中流转土地”、“发展现代农业”这种可能赔钱的项目。有研究指出,这种国有的融资平台也会对这些资本直接提供土地综合整治方面的资金支持,但是从访谈内容看,这种支持也是以其“下乡”从事农业为条件的。对于下乡从事农业的企业,地方政府除了在融资方面、土地整治方面予以支持外,财政和农业项目方面也有一些实质性的支持。青白江区委文件详细规定了如何按照土地经营给予一次性的奖励。在对福洪乡、祥福镇领导的访谈中,镇领导都提到,对于来到镇域内投资农业的企业,区和镇都会帮助其争取财政项目,支持其对农业园区内的道路、水渠等基础设施的建设。需要指出的是,社会资本参与土地综合整治项目,也并非一定要以“下乡”为前提。一些实力相对较弱的公司也可通过其他的渠道获得土地综合整治项目的投资权。资本下乡大规模流转土地,需要雄厚的实力,所以我们看到一些从事房地产业的综合型公司。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》2015年第1期

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