陈云良 蒋清华:论中国共产党的领导权

选择字号:   本文共阅读 2765 次 更新时间:2015-07-17 11:06:03

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陈云良   蒋清华  
从一般法理来讲,政党的领导权是一种社会权力。所谓社会权力,是与国家权力相对的概念,它是指特定的社会主体(而非国家政权机关)对国家政权系统和社会公众以及个人的影响力、控制力、支配力。特定的社会主体之所以具有这样的力量,是因为它们掌握了一定的资源,包括物质资源(如人员、资金、技术等)和精神资源(思想理论、舆论、民意、威望等)。拥有社会权力的社会主体有很多形态,典型的如政党、非政府组织、利益集团、宗教团体、媒体等。社会权力的最大特征就是不像国家权力那样具有对全体公民产生强制性的影响力和支配力的法律效力。政党的领导权也如此。政党领导权的实效性取决于人民是否信任和拥护这个党,而且就算人民拥护,特定的公民也可以不服从。但在中国特色社会主义制度下,中国共产党的领导权具有不同于普通政党的领导权的一些特性。

   从根本上讲,中国共产党的领导权具有实际的控制力和支配力,是来自于广大人民群众对党的路线方针政策和工作绩效的认可。由于近现代史上中华民族的特殊遭遇“历史选择了中国共产党”,中国人民对党领导革命事业所取得的巨大成功的认可,升华为对党领导建设事业将会取得的美好愿景的信任,并通过宪法确认了党的领导地位。宪法对党的领导地位的确认,是中国共产党领导权不同于普通政党领导权的根本所在,它意味着,中国共产党的领导权在特定范围内具有宪法效力,它应被视为一种宪法权力。中国共产党不仅是宪法关系的一个重要主体,而且应明确是一个宪法权力主体。

   (二)党的领导权具有宪法效力的理由

   之所以赋予中国共产党的领导权以宪法效力,是因为它不同于西方政党,后者是代表部分利益的政党,前者是代表整体利益的政党。这一点,由“三个代表”中的“中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益”所规定。在“三个代表”重要思想的指导下,中国共产党不再只是“中国工人阶级的先锋队”,同时也是“中国人民和中华民族的先锋队”。2004年的宪法修正案正式将“三个代表”重要思想写入宪法序言,这意味着中华人民共和国主权的“双重代表制”终于被宪法所确认—人民是中华人民共和国的主权者(宪法正文第二条第一款),人民代表大会是主权者的法律代表(宪法正文第二条第二款),而中国共产党是主权者的政治代表(宪法序言第七段第四句)。最早提出中国主权之双重代表制思想的陈端洪教授认为“中国人民在中国共产党的领导下”是中国宪法的第一根本法,与资本主义宪法相比较,其独特性在于共产党的领导权。而现行宪法对于党的领导权的规定,不仅在序言中,也在正文第一条第一款(“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”)之中,因为党是工人阶级的先锋队。强世功教授也认为,中国共产党领导的多党合作制和人民代表大会制这两种“人民主权”或“人民意志”的形成机制,使得中国政体展现出一种独特的互动结构。中国宪政的核心问题就是如何处理好这二者的关系,以避免二者冲突而使主权陷入分裂。这两种主权代表有相对明确的分工,即政治问题的决断权属于党领导下的政治协商,而人大则要对政治协商之后的党的决定给予法律程序上的背书,从而使党的意志上升为国家意志。因此,主权的“两个代表”(人大、共产党)都必须纳入宪法体系,这两种权力都应具有宪法效力而且要相互协调,否则就可能产生冲突,引发宪治危机。从反方面来讲,将党的领导权作为宪法权力,除了是对其合法性的一种论证之外,更重要的理论和实践意图在于对其进行规范。

   由于“三个代表”己经入宪,这就意味着宪法所确认的党的领导要成为具有宪法效力的领导权,就必须在实体上符合“三个代表”的要求,由此,十八届四中全会要把党内法规纳入法治体系,明确指出“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。”因为只有依据党内法规从严治党才能保证“三个代表”的落实,才能保持党作为主权之政治代表的合法性,才能获得党的领导权拥有宪法效力的合法性。

  

   四、党的领导权的基本构成

   (一)《党章》是确定领导权内容的基准

   党的领导究竟包括什么内容,现行《宪法》未予明确,只能从“实质宪法”中去寻找。所谓实质宪法(或者称为现实宪法),是针对文本宪法、形式宪法而言的,它是指对一国政治权力的产生、配置和运行起到事实上作用的那些根本法规范。从内容上讲,实质宪法包括但不限于宪法典,还有宪法惯例、宪法性法律等。列宁曾指出:“当法律同现实脱节的时候,宪法是虚伪的;当它们是一致的时候;宪法便不是虚假的。这里的“虚伪”是指的文本宪法或者说宪法典的规定,与事实上的根本法规范不同,或者没有完全包括事实上的根本法规范。很显然,仅靠一部《中华人民共和国宪法》,我们不能完全解释中国的政治结构和权力体系。《中华人民共和国宪法》作为标准的宪法典,只是中国实质宪法的一部分,至少还有一个至关重要的组成部分是被宪法典确认了领导地位的中国共产党的“根本大法”—《中国共产党章程》。可以说,目前我国是一种“宪法+党章”的复合宪制。另外,还有一些党内基本法规涉及调整党组织与国家机关、人民团体的关系,它们是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,也是我国宪制的重要组成部分。

   那么,根据十八大通过的最新《党章》关于“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”这一规定,我们可以从政治领导、思想领导和组织领导三方面来分析中国共产党的领导权。

   (二)党的领导权的内容

   1.三项政治领导权

   党的政治领导是指党在政治方向、政治路线、政治原则和方针、政策上的领导。与此相对应,党的领导权的第一个内容就是政治领导权,即确定政治方向和政治原则,制定路线纲领方针政策的权力。具体包括三项权力:一是修宪建议权,即向《宪法》规定的修宪机关提出宪法修改建议的权力。修宪建议权作用的对象是全国人大常委会的修宪提议权或者五分之一以上全国人大代表的修宪提议权。在现实政治生活中,全国人大常委会或者法定人数的全国人大代表不能抛开党的修宪建议而另提方案。所以,党的修宪建议权实际上成为具有宪法效力的一种权力。党的政治领导权的第二项内容是立法与国策建议权,即提出重要的立法建议或者审定重要立法议案的权力,以及制定重要国策的权力。这项权力作用于全国人大及其常委会、国务院以及中央军委的立法权和全国人大及其常委会的决定权。党提出的重大政策、决定要通过全国人大及其常委会上升为法律、决定,通过国务院转化为行政法规、国策,通过中央军委转化为军事法规。在现实政治生活中,全国人大及其常委会、国务院、中央军委原则上不能否决党的重大政策决定,否则,将出现宪治危机。所以,党的立法与国策建议权具有宪法效力。党的政治领导权的第三项内容是宪法解释与审查建议权,即提出对《宪法》有关规定的解释方案,对有关事项的合宪性审查提出意见的权力。这一权力作用于全国人大常委会的宪法解释权、全国人大及其常委会的宪法监督权。从我国《宪法》的规定和宪制的现实来看,法院不具有宪法解释和违宪审查的权力,也不可能具备进行违宪审查的政治权威,全国人大的决定也需要接受党的领导,党则在事实上拥有着违宪审查权。

   2.两项组织领导权

   党的组织领导是指党向国家政权机关推荐重要干部,充分发挥各级党委的领导核心作用和基层党组织的战斗堡垒作用,发挥广大党员的先锋模范作用来影响和带领广大人民群众贯彻落实党的路线方针政策。与此相对应的党的组织领导权具体包括两项权力:一是向国家政权机关推荐重要干部的权力,我们可称之为政要提名权。这项权力作用于全国人大的人事权(选举、决定和罢免权)。由于在现实政治生活中,全国人大要通过选举或决定,使党中央推荐的干部合法地进入国家政权机关的主要领导岗位,所以党的政要提名权具有宪法效力。需说明的是,本文所谓的“政要”,并非西方语境中仅指国家议会和行政系统的负责人,还包括审判机关、检察机关以及武装力量的负责人。党的组织领导的第二个内涵是充分发挥广大党员的先锋模范作用。由于这一作用的发挥是通过各级党委和基层党组织对党员干部尤其是担任国家机关领导职务的党员领导干部的培养、选拔、使用和监督来实现的,所以组织领导权的第二项内容是执政监督权,它针对的是党员领导干部所执掌的各项国家权力是否合宪合法行使。执政监督权的实质是党以领导党的身份去监督执政党,它与人大监督、行政监察、司法审查、政协监督以及公民监督等一道构成中国特色的权力监督体系。

   3.思想领导权

   党的思想领导是指通过党的理论宣传工作和思想政治工作,用马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系教育广大党员和人民群众,用党的基本路线的精神统一全党和全国人民的思想,从而把党的主张变成人民的自觉行动。

   关于党的领导权的内容构成,可用下图表示:

   需注意的是《宪法》确认了党的领导,同时也规定各政党“都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。《党章》也规定“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这意味着,党在行使立法与国策建议权、宪法解释与审查建议权之时,不能提出违背《宪法》精神和原则的建议;党在行使政要提名权之前,必须充分考虑《宪法》和《选举法》等规定的程序合法性对自己提名权构成的约束。这些,就是依宪治国的基本要求。这还意味着,党必须认真审视自己推出的执掌国家权力的党员领导干部是否做到了维护宪法尊严、保证宪法实施—这就是“党要管党,从严治党”,认真履行自己的执政监督权。至于党的思想领导权,就只对党员有强制力,对于非党员公民,党行使思想领导权不能侵犯《宪法》规定的公民的言论自由、科研文艺创作和其他文化活动自由以及宗教信仰自由。

  

   五、完善党的领导权制度

   中国共产党在建国后兼具领导党和执政党于一身,既拥有领导权,又掌握国家权力,但党的领导地位和执政地位都不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。“办好中国的事情,关键在党。”可以说,改革和完善党的领导权制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的首要任务。通过对领导权的法学分析,我们可以看到改革和完善党的领导权制度的方向和要点如下:

   (一)扩大民主:为领导权的正当性提供资源

   如前所述,党的领导之所以具有宪法地位,领导权之所以具有宪法效力,其正当性来源于党是人民主权的政治代表,而党成为主权的一个代表的条件是党必须“始终代表”人民的利益。这是党保持领导地位和执政地位、维护现行宪制秩序的根本问题。

1956年邓小平同志在党的八大上作《关于修改党的章程的报告》明确提出了中国共产党己经是“执政党”,并指出执政党的地位使党面临新的考验,党必须经常进行反对主观主义、官僚主义和宗派主义的斗争,经常警戒脱离实际和脱离群众的危险,这就需要党内和党外的监督,其关键在于发展党和国家的民主生活,发扬理论和实践相结合的作风,和人民群众紧密地联系在一起的作风以及自我批评的作风。1957年他又在《共产党要接受监督》中指出,在中国谁有资格犯大错误?就是中国共产党,犯了错误影响也最大。宪法上规定了党的领导,党要领导得好,就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义,就要受监督,就要扩大党和国家的民主生活。而监督来自三个方面:党的监督,群众的监督,民主党派和无党派民主人士的监督。的确,要巩固党的领导、提高领导水平,根本方法是民主,因为党的领导权从根本上讲是来自于党的主张忠实地代表了人民的利益,得到人民的信赖、拥护和追随,而不是单纯靠“枪杆子”取得的,(点击此处阅读下一页)

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