罗大蒙:社会发育与管控型治理——我国乡村治理面临的挑战

选择字号:   本文共阅读 636 次 更新时间:2015-01-29 21:02:07

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罗大蒙  
1.自上而下型。自上而下型农村民间组织是指官办色彩比较浓重的民间组织,这类民间组织一般直接或间接的受到国家官制体系的控制和资金支持,如计划生育协会、治保会、团支部、妇联等等。官办民间组织与村党支部和村委会一样,它们都是国家权力向乡村延伸的产物,它们主要是为了完成上级交办的任务,在职权上充分体现了一种对上负责而不对下负责的运作逻辑。官办组织的权力来源并不在村庄,因而它们实际上是在利益链条上与村庄断开的一环。但因为它们的成员却是生活在村庄中的民众,因而这种利益断裂只是就其权力来源而言的,在实际的工作中,他们还会与村庄发生种种的人情关系和利益关系。他们并不会完全遵循"行政之腿"运作,更有可能的是在村庄这个"熟人社会"中,他们在不威胁自身利益的前提下,会充当对村民利益的保护人角色,就如一些地方的计划生育协会,一方面在村民中宣传、贯彻国家计划生育政策,监督村民的生育行为,另一方面还会对上隐瞒本村村民的实际生育数量。因而对官办民间组织我们也不能一概予以否定。在目前的体制格局下,它们具有典型的双重特性,"一方面,由于历史依赖性,它们骨子里还是模拟政府的特性,即行政的自上而下的官僚,留有政府难以磨灭的印记;另一方面作为新型组织,自身的自治性又逐步增强,具有不断增长的基于各种利益形成的面向市场和社会的自我意识、自我利益维护、自我主张、自我决策的冲动,试图努力挣脱缠绕的枷锁。"

   2.自下而上型。这类农村民间组织主要是指由农民群众自发成立并自主开展活动的社会组织。近些年来,我国基于血缘和地缘关系而建立起来的传统型民间组织有复兴的趋势,如农村宗族组织和花会、香会、庙会等,但它们在组织形态和功能等方面已不同于传统中国的社会组织,并不是后者的简单复归,而是传统组织形态与现代社会生态的融合。就传统色彩比较浓重的宗族组织而言,经过国家政权对宗族组织和宗法制度的改造和打击,在新的生存环境和土壤下,宗族的形态已不同以往,传统宗族组织发展到了一个新阶段,"现在的宗族已经没有严密的组织形式,只有一些围绕临时性的事务,如继谱或兴建祠堂,而组建起来的工作班子。类似于传统宗族的严格的宗法制度和宗族公产也不复存在。"这些传统型民间组织虽然还不是严格意义上现代型组织,但它们却有利于提高成员凝聚力,且在官制系统失去人们认同的情况下,传统的复兴,既可以起到规制成员行为,维护乡村秩序的作用,也可以借助传统而提高民众对国家的认同意识,保证国家在乡村社会中根基的稳定。与传统型民间组织相对而言的,则是另一类在农村事务中发挥重要影响的现代型民间组织,它们是以业缘关系为纽带,基于共同的产业或共同的爱好等而建立起来的,如养殖者协会、农村经济合作组织等等。这类民间组织具有自愿性、互益性,有利于保护农民权益,促进农村经济发展。就其规模而言,在各类农村民间组织中占主体地位。统计显示,截至2011年,全国农民专业合作经济组织共计15万余个,成员总数达到3870余万户,其中农民成员3480万户,占全国农户总数的13.8%,带动非成员农户5512万户。

  

   自下而上型农村民间组织,由于其自发性,在资金、信息、人才等方面都独立于官制系统,因而较少受到国家权力机关的控制和支配,相反,在内部事务管理上更体现了自治性,并以其草根性而与民众保持着密切联系。自下而上型民间组织能够有效的利用农村各种资源,动员农村力量,关注农村治理并积极开展农村公益活动。这类民间组织,是在国家权力对乡村社会放松控制的空隙和领域中产生的,体现了民权意识觉醒之后农民群众对自治权利的要求,他们希望通过自己的组织而自主的开展活动,从而维护自身权利,实现自身利益。国家对这类民间组织应该创造宽松的法律和政策空间,引导并鼓励其发展,国家也可以在农村社会事务治理中寻求与其合作,为农村居民提供良好的公益产品和公共服务,在协同治理中实现乡村的善治。

   3.官民合办型。官民合办型民间组织是介于"官办"和"民办"之间的民间组织,具有"官民两重性"。主要分布在农村社会保障、农村医疗、扶贫开发、农村教育和慈善救济等领域。这类民间组织也在农村社会中发挥着极为重要的作用,官民合办型民间组织既体现了官方和民间合作的一面,有利于弥补政府或民间单方面供给农村公益产品的不足,但这种"官民两重性"更是官制系统对民间系统干涉和管制的表现。前者(有利的一面)并不能构成后者(干涉的一面)存在的理由,因为农村公共产品供给对"官民合作"的需求完全可以通过政府向民间组织购买公共服务的方式予以解决,而不必然需要政府对民间组织活动的亲自参与。官民合办型民间组织的存在实际上是官制系统行政惯性的产物。在民权极大彰显的时代,民间组织自身也不断完善和争取独立地位,国家权力应该从这类组织中退出,让政府主导下的"官民合作"真正的转变为平等基础上的官民合作。

  

   三、自治与控制:我国乡村治理面临的挑战

   在我国乡村地区,民权得到极大彰显,民众的民主权利意识和民主能力也得到了极大提高,他们对村民自治提出了更高的要求,但这时国家权力还并没有从村域退出的迹象,依然习惯于按照传统治理模式对村庄实行行政控制。因而,控制的惯性与自治的期盼之间便发生了矛盾,由此也给村庄治理从以"国权"为中心向以"民权"为中心的转型造成极大的困难。

   (一)农村民间组织与村委会组织之间会形成对村庄权力资源的争夺,加剧了村庄治理矛盾

   权力具有排他性的特点,一方权力的获得意味着另一方权力的丧失,减少别人的权力而使自身权力最大化是人性所具有的特征,也是权力扩张性的体现。村庄权力资源是开放的,从理论上说,村民自治并不排斥村庄内任一利益主体对村庄治理权力的获得。但村庄权力资源也是有限的,一方权力空间扩大,另一方的权力空间就要受到挤压。村委会组织作为国家正式赋权的村治组织,拥有村庄治理的合法权利。农村民间自治组织作为发端于村庄内的"草根组织",就村民自治的本质而言,其也享有参与村庄治理的权利。因此,同样作为村庄治理的主体,"两者的权力实施空间存在很大的交集,甚至重合,从而造成了两者之间权力获取、实施空间的争夺,分割自治组织在村庄治理中的体制性权力"。在农村民间组织发展还比较弱势的村庄,其对村务管理的要求便难以保证和满足。而在村"两委"弱小,农村民间组织发展相对成熟的村庄中,农村民间组织还有把村"两委"架空的趋势。如有一个行政村老人协会的资金比村财雄厚得多,号召力比村"两委"更高,成员又主要是由离退休干部组成、威信很高,但退休后,有的人没有站在正面立场开展工作,而是与村"两委"对着干,大有架空、取代村"两委"之势;另一行政村老人协会曾经与村委会争夺集资建店面的主导权和相应利益,后经过调解工作才化解了矛盾。

   实现对一个村庄的有效治理,需要村庄内的各利益主体的协调和配合,和谐的村庄治理环境才能得以产生。当然,和谐并不排斥竞争、矛盾与博弈,具有建设性的竞争和博弈,反而有利于和谐局面的形成。但如果各权力和利益主体只是一味的致力于权力的争夺,而忽视了村庄公共产品、公共服务的供给和村庄治理,就会使矛盾和冲突加剧,村政也会走向衰败,村民自治也就无从谈起。

   (二)农村民间组织参与村庄治理的有效性与村委会对村庄治理的无效之间形成鲜明对比,由此对村委会和国家基层治理权威构成合法性挑战

   农村民间组织虽然受自身发展困境的制约,自身功能还难以充分发挥,但就目前民间组织发展情况来看,其在村委会组织作用发展不彰的境况下,为村民提供了良好的公共产品和公共服务,改善了村庄治理状况;聚合了村民的利益,为村民维权提供了组织化力量;一些专业经济合作组织为村民提供了技术服务,提高了村民收入,促进了农村经济发展。总之,农村民间组织在村庄中发挥了越来越重要的作用。

   相形之下,村委会组织却受到了众多的批评,其功能异化,对上既不能代表国家政权组织对村庄实施管理,对下也不能充分代表村民利益与国家权力和市场势力谈判,村民的利益常常受到侵犯,其尴尬境地严重影响了在村庄中的权威性,村民对村"两委"也渐失认同,合法性也受到了挑战。现代民主意义上的合法性是指成员对组织的自觉认同和服从,而合法性的获得依靠组织对成员利益的维护和利益的实现,效能越强的组织,合法性也越强。农村民间组织社会治理功能的发挥和对村民利益的维护,在村庄中获得了一定的合法性和权威性,而村委会组织在村庄治理中的无力,逐渐被挤到了合法性的边缘,社会认同受到了削弱。

   村委会组织是由国家法律法规正式授权的村庄治理组织,其合法性和权威性受到挑战,也会直接影响到村民对国家基层政权乃至上层政权的认同,认同感的缺失,国家的法律法规政策在农村中便难以落实。当然,村委会组织在农村中权威的丧失,农村民间自治组织的产生并不是唯一的原因,更主要的应归于自身的角色失败,不能很好的代表村民的利益,农村民间组织的产生只是加速了其权威的丧失进程。

   (三)国家为维持在村庄的统治地位和权威,不仅不会主动从村域退出,相反会加强对村治权力的掌控和对农村民间组织的管制,农村公民社会便难以真正形成,村庄治理便会延续"官治"状态。

随着农村民间组织对村治资源的扩大占有及对国家基层权威的挑战加深,"国权"与"民权"之间的矛盾有继续加重之势。为解决这一矛盾,握有绝对主动权的国家会有四种可供选择的模式,一是国家主动从村域退出,从而还原村民自治的本质,由村民自己决定村中事务;二是,回归"全能主义国家模式",基层事务完全由国家及其在基层的代理人掌控,对村治权力加强独占,并严格管制农村民间组织的发展,或依靠国家强大权力,强力挤压农村公民社会发展空间;三是国家主动寻求与民间组织的合作,邀请民间组织广泛参与村务决策、村务管理,形成"国权"与"民权"的共治状态。第一种模式在我国现行体制下没有实现的可能性,一方面国家不会主动放权,另一方面,即使国家主动退出,在我国多数地区农村民间组织发展还不成熟的情况下,国家让渡出来的村治权力却难以找到合适的承接组织,反而会留下村庄治理真空,会造成农村社会陷入治理无序状态。第二种模式由"全能主义国家"独占村治资源,不符合民主社会发展趋势,且与民权彰显而对村庄治理的参与需求产生内在张力,不利于我国农村社会的长久发展;第三种模式似乎是国家的理性选择,即在农村社会建构起国家与社会的合作共治状态,形成新的民主合作体制,国家既可以重新赢得在基层的治理权威,同时还可以充分利用民间资源,为基层社会提供更好的公共产品和公共服务。虽然这是一种比较理想的模式,国家为实现农村社会有效治理,保持农村地区稳定,也会鼓励这种模式的探索和创新。但在还存在第四种模式可供国家选择的情况下,民主合作体制的建构便遇到了极大的困难。第四种模式就是,由国家自身组建民间组织,或者加大对参与要求强烈的"草根组织"的管制,使其成为国家在基层社会的"腿"。这种模式既可以舒缓民众对自治的压力,也可以保证国家在民主化趋势下让渡出的权力由"GONGO"(即官办民间组织)承接。在沿袭传统的国家对社会的管制思维惯性下,国家为维持其对村治资源的独占,并巩固其在村治场域的权威,第四种模式在农村社会普遍存在,并具有持久的生命力,从我国农村民间组织的"官民两重性"现状也可看出端倪。我国在农村地区大量存在的民间组织,特别是一些政治意识强烈,具有参与意识和参与要求的民间组织,大都由"官办"或由"官民共办","官办"与"民办"相互交织,"官办"色彩较重,政治权力在民间组织建立和运作过程中发挥了重要作用,自我管理、自我教育、自我服务功能难以发挥。在这种治理模式下,农村社会的治理权力实际上还是掌握在国家手中,传统"官治"并没有发生实质改变,依然是国家通过其在基层的代理组织(在此种模式下"基层代理组织"既包括"村支两委",(点击此处阅读下一页)

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