王堃:西方地方治理中的协商民主制度构架

选择字号:   本文共阅读 641 次 更新时间:2014-12-29 11:03:44

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王堃  
从而获得一种集体控制解释和交往途径的措施”。〔30〕

  

  

   四、地方政府间的民主协商

   随着地方治理模式的现代发展,地方政府间的协商制度包括了两个方面:其一是地方政府(或者是地方团体)之间的民主协商,其二是包括了私人团体、地方政府在内的多方民主协商。

   (一)地方政府间协商制度

   德国在地方政府间民主协商平台法制化方面取得了较多的成果。在德国,地方合作或者跨地方合作是指地方政府共同执行任务的各种方式的总称。通过这些方式,地方政府可以更好地为民众服务,协调不同地方间的利益。各州的地方合作法是主要的法律文件。这些法律多数是对1939年《帝国目的联合体法》的继承、修改和发展。

   德国地方政府间民主协商的平台是由地方政府间的多种合作方式构建的。

   主要的方式有:目的联合体。目的联合体是指为了执行涉及不同地方的共同任务,主要由有关地方政府组成的具有法律能力但不享有区域性公权力的联合团体。目的联合体的成员除了地方政府外,其他公法人也可以参加。在目的需要或者具有特殊意义等特殊情况下,私法人也可以参加。但地方政府必须是该组织的多数成员,并在联合体机关中享有相应的表决权。从目的联合体的组成成员看,此制度主要是地方政府协商解决问题的平台。目的联合体的机构主要是联合体大会,这个大会亦是政府协商的主要场所。联合体大会是目的联合体的决策机关。但联合体大会与乡镇议会不同,它不是由地方居民选举产生的,而是由受地方政府指令约束的代理人组成。法律规定决策应当由成员表决做出,但做出决策之前,联合体大会成员一般需要进行广泛的讨论、协商。

   行政共同体。行政共同体是不同地方的乡镇共同设立一个机关执行行政任务的各种合作组织形式的总称,在有的州也称之为行政局或者乡镇行政联合体。

   行政共同体的首要考虑因素是行政技术,其目的是小的或者比较小的乡镇共同维护和提高它们在组织和政策方面的一致性和议题性,从而适应现代公共行政的亲民化和优质化要求。德国的行政共同体在有些州是自愿性的,在有些州是强制性的。自愿性的行政共同体多是协议型的,强制性则是根据州法律小的乡镇必须加入。强制性的行政共同体是否会侵害乡镇的自治权,成为乡镇的上级机关是许多民众关心的问题。一旦成为上级行政机关,不但乡镇自治难以保障,行政共同体也就失去了协商的意义。乡镇成为了下属,协商的平等性就成为了问题。2002年联邦宪法法院就萨安州通过法规强制乡镇加入行政共同体的判决解答了这个疑问。德国联邦宪法法院认为,命令特定乡镇加入行政共同体并没有消除乡镇自治的特征,因为行政共同体不是成员乡镇之上的一个州行政组织层级,没有将地方共同体的事务设定为自己任务的权力,成员乡镇仍然是独立于行政共同体的区域行政性团体。行政共同体的成员乡镇仍然保留其活动范围的综合原始性。行政共同体的特征在于,提高小乡镇行政效能的同时维护其存在,从而避免建立大的一体化乡镇。〔31〕行政共同体与目的联合体的区别在于其目的不同,成员的广泛性也不同。但他们所设立的机关基本一致,都是联合型的大会。共同体大会负责办理成员乡镇交办的任务,如果乡镇间利益相互冲突,则共同体大会成为协商的场所。

   地方政府间协商的机制除上述两种之外,还有目的协议、地方工作共同体、城市与周边地区联合体、自然区联合体、州福利联合体、地区联合体等。这些地方合作方式大都是为了方便在更大规模上为民众提供良好的服务,以协商方式处理联合体成员的利益分歧。

   法国法律把地方合作机构称作公立公益机构,原因就在于它的治理机构不是由普选产生的。目前法国的地方合作机构包括了地区、城市共同体,乡镇共同体,城市圈共同体,公立公益机构等。这些机构在法国广泛存在,为地方政府的民主协商提供了平台。据2004年的统计,法国有14个城市共同体、2286个市镇共同体、155个城市圈共同体、1028个公立公益机构。〔32〕正如法国学者对地区这种合作方式评论道:“就部长而言,这种跨市镇机构又变成了国土整治政策的大方向,而跨市镇公立公益机构则在地区构想中找到了生活、事业共同协商、互相合作的途径。”〔33〕这些地方合作机构的组织形式与德国基本一样,都是市镇代表组成一个机构,〔34〕共同协商来解决问题。

   从协商民主的角度而言,西方这些地方政府间协商平台有着如下的特点:第一,同议会内部协商一样,地方政府间协商有着固定的制度平台。这些平台有完善的机构和议事规则,能够使政府平等地进行协商。第二,虽然较大范围内的政府间的协商平台也存在,但政府间协商平台主要存在于小范围政府之间,如乡、镇、市之间。这是由于一方面乡镇等政府难以承担一些需要大量投入的服务,需要联合起来以应对;另一方面则是由于如果政府合作的范围太大,则需要反映的利益过于多元难以协商一致,居民的利益表达难免会因信息传递的问题而产生扭曲。第三,作为精英间协商的机制,在多数的政府间协商过程中,居民没有直接参与和表达的机会。这使得人们对这种协商制度的民主性产生质疑。作为补救办法,有些政府间协商机制把利益集团等第三方组织纳入其中,如美国;另一些国家则允许地方政府间难以达成一致的事项在参加的地方居民中进行公民投票。〔35〕

   (二)地方多元协商制度如前所述,仅由政府参加的地方政府协商制度的民主性存在疑问,那么增加

   政府之外的多元主体进行协商,则是一种有效的改进方式。地方多元协商制度是现代治理观念兴起的体现。在传统管理模式下,地方政府是由地方人民授权进行管理的主体,因此他们在地方管理中处于主导地位,如何进行合作、合作处理哪些问题似乎都是地方政府的事情,无需人民的另外授权和干预。在现代治理模式下,地方问题的解决不再是地方政府单独的任务,而是所有组织和个人的共同课题,地方政府因此“更多的是助推者和协调者而不是指挥者和控制者,是掌舵者而不是划桨者,是服务的供应者而不必是生产者”。〔36〕因此,作为治理主体其中之一的地方政府,就不能垄断地方的合作,需要其他治理主体参与进来。这是合作治理在跨自治区域中的体现。

   合作治理的理念与协商民主的理念有着相当的契合之处。首先,合作治理要求超越治理中传统公私角色的划分和责任模式。合作治理的参与者应当相互依赖并且彼此负责。协商民主则把公众的有效参与作为重要指标,同时培养负责任的公民。这是因为既然民众参与了决策过程,就应当理性面对可能出现的问题,不应把解决问题的责任推给政府。其次,合作治理以解决问题为导向。合作治理的关注点在于解决管制问题,这就要求在拥有与设计、实施创造性解决方案相关信息的各方中共享信息,进行审议。协商民主有许多功能,但培养理性公民、进行有效对话和协商并不是它的唯一目的,为问题的解决提供一个理性可行的方案亦是不可缺少的功能。民主协商机制不仅仅是为了满足公民的参与要求,它同现代信息和知识的分散性有关联,政府不可能垄断和获取有关问题的全部信息和知识,分散于民众中的知识需要通过协商来聚集和分享。第三,合作治理要求灵活的行政机关。在合作治理中,行政机关是多方利害关系人协商的召集者与助成者,激励进行广泛的参与、信息共享与审议。通过在必要的时候提供技术资源、资金支助和组织支持,行政机关可以发挥当事人与制度能力建设者的作用。〔37〕在协商民主理论中,政府并不是协商的主导者,它不过是协商的支持者、组织协调者,是公共领域论坛中的一方主体。在合作治理理念与民主协商思想的推动下,地方多元协商制度就成为区域治理中一种合理的安排。

  

   五、结论与启示

   对于何谓治理有着诸多的概念纷争,但无论何种形式的治理必然包含着一种变革,它是对统治、管理、管制理念的改良,其根本目的没有改变———就是实社会有序进步和人民的生活幸福。西方的经验是实行自治,让人们接受自我统治,在达致社会和谐的同时满足人民的主体感。为此,西方创造了“一个灵活和亲民的政治运行氛围,而不是高高在上的官僚主义”为前提的地方治理协商民主制度结构,〔38〕它是与新的软权力配合使用的一种政治鸡尾酒,使居民与居民之间、团体与政府之间、政府与政府之间的协商制度化、常态化,让采用协商方式的国家、偏爱公共属性的团体、具有公民性格的居民成为治理的合作者。

   对于我国而言,一方面我国的国家治理的宪法结构与西方有着重大不同,另一方面在协商民主方面也由于贯彻了群众路线的指导而与西方存在相当的差

   异,这导致了以地方自治为基础的地方治理在我国发展缓慢。但是西方地方治理中的协商民主的制度结构以及相关理念还是值得我们去学习和借鉴:其一,逐步推进治理理念的普及,转换政府的传统理念。我国政府受到传统理念的影响,对社会力量参与到治理中来采取了不信任的态度,总是认为只有政府才能治理好社会。随着利益多元化、资源力量的多元化,政府单独的治理已经出现了困境。现在中央政府一直在推进简政放权,对社会力量进行松绑,但如果地方政府不能在观念上转变,不信任社会自治的可能性,在治理上实现多元合作协商,那么国家治理的现代化、协商民主的多层次发展都不可能有太多进展。

   其二,实现地方协商民主的地方化、制度化、结构化。我国的协商民主较西方而言在文本中或者说在理想的制度建构中比较发达,但由于局限在了政治协商制度范围之内,并没有扩展到地方治理的各个层面,从而难以为地方治理做出贡献。因此需要把各地方探索的经验,比如浙江温岭的民主恳谈会、湖北武汉的居民协商会议等,予以制度化、法律化,并逐步形成居民与居民、团体与政府、政

   府与政府之间三层次协商的制度化。

  

   注释:

   〔1〕冯象:《政法笔记》,北京:北京大学出版社,2012年,第140页。

   〔2〕美国地方政府的组织形式有市长议会制(又可分为强市长制和弱市长制)、委员会制、市经理制。强市长制下市长对市议会的立法具有否决权,市长任命大部分行政官员,具有编制预算的权力。此种情况下市议会的权力较弱,议员的协商和代表功能被削弱。参见王名扬:《美国行政法》,北京:中国法制出版社,2005年,第273-275页。

   〔3〕〔日〕盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京:北京大学出版社,2008年,第89-90页。

   〔4〕王名扬:《法国行政法》,北京:中国政法大学出版社,1998年,第83页。当然西方各国的情况并相同,法国的联合自治不具有法人地位,没有代议机关,而在德国的乡镇联合自治却有人民间接选举产生的代议机关。这种制度为德国基本法所肯定。德国基本法第28条第2款规定,“联合乡镇在其法定任务范围内,依照法律规定也享有自治权利”。

   〔5〕〔7〕〔8〕〔22〕〔23〕〔法〕托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,北京:商务印书馆,1988年,第68、

   75、78、635、213页。

   〔6〕〔9〕〔美〕文森特·奥斯特罗姆等:《美国地方政府》,井敏、陈幽泓译,北京:北京大学出版社,2004

   年,第6、27页。

〔10〕〔11〕张莉:《法国公众参与的制度与实践》,蔡定剑:《公众参与:欧洲的制度和经验》,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国地方治理网

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