阎孟伟:协商民主中的社会协商

选择字号:   本文共阅读 796 次 更新时间:2014-11-09 17:56:24

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阎孟伟  
政治资源分配中的不平等使一些公民对政府政策、决定和行动的影响比另一些公民大得多,这就使民主的道德基础和公民的政治平等遭到严重的破坏。

   其次,这种代议制民主是一种按照多数原则进行投票活动的选举民主和票决民主。这种投票活动实际上只是简单地聚合了选民的利益倾向和偏好。选民在投票中并没有充分的机会来完整地表达自己的意愿和要求,而那些被投票活动否决了的少数人更少有机会为自己的主张提出申辩的理由,这就使投票的结果往往不能真实地反映公众的普遍意志。这种情况在投票活动产生“微弱多数”的结果中更为明显。对此,美国学者萨托利一针见血地指出:“最初,选举是作为一种为了进行质的选择而得到提倡和安排的数量手段……随着时间的推移,对量的强调渐渐侵夺了质的位置。”

   再次,随着经济与社会的不断发展,代议制民主的制度体系和内在结构也日益复杂化,其中所包含的选举程序、议事程序、立法程序、行政程序、司法程序等成为高度专业化的领域,或者说,成为主要由政治精英来运作的政治过程。因此,代议制民主具有很明显的精英政治的性质和特征。普通公民不仅很难参与其中,也很难窥视其中的奥秘。这也为政府追逐自身利益和利益集团操纵政治过程留下了很大的空间。此外,有关公共事务和公共政策的商议也易于成为政治精英之间的讨价还价,从而难以避免以特殊利益群体的利益代替公共利益、以政治精英的偏好代替民众意志的现象。如吉登斯所说:“不管怎样组织,代议制民主制度国家指的是由远离选民的团体统治,而且往往受政党政治的琐事所支配。”

   最后,代议制民主在很大程度上限于单纯的政治民主,而非经济、文化或社会治理方面的民主。也就是说,代议制民主的现有形式很难延伸为意义更为广泛的社会民主。有关经济与社会发展中的重大问题和与社会成员切身利益密切相关的实际问题的政治协商和政治决策被限定在政治团体和政治机构内部,普通公民只是政治决策的被动接受者,除了投票选举自己的代表外,没有更多的有效的民主渠道直接就这些问题发表自己的意见和要求,这就使社会生活中的弱势群体或底层人民普遍缺乏参与政治过程的能力和兴趣,由此导致公众对政治决策过程的不满或疏离政治过程的政治冷漠。

   民主的本义就是“人民的统治”或“人民当家作主”。用这个基本尺度来衡量,西方代议制民主的上述局限性表明这种代议制民主在其实际运作过程中潜在地包含了非民主的倾向。用吉登斯的话说,代议制民主最大的敌人是它自身,其最大的问题就在于它还不够民主。20世纪以来,出于克服市场失灵问题的需要,政府不断加大对市场的干预,由政府直接提出议案,经议会通过制定法律的现象越来越普遍。这表明资本主义国家的政府不再满足于充当消极、被动的“守夜人”角色,而是日益广泛地介入经济与社会生活过程。在这种情况下,各种利益集团和广大民众也不再满足于维护传统的政治权利和消极的个人自由权利,而是要求直接参与政治决策过程,谋求一种支持公民积极参与公共对话的协商制度。这就使支持公民参与、鼓励对话协商的协商民主成为当代西方政治理论和政治实践的普遍要求。因此,“从代议民主,到协商民主,既是民主本身内在的发展逻辑,也是现代民主政治逐步走向完善的必然趋势”。

   代议制民主的局限性在一定意义上也就是间接民主的局限性。协商民主如果被局限在国家层面的政治协商过程中,就不可能超出间接民主的范畴。这是因为,国家层面的政治协商早就历史地存在于代议制民主的制度框架中,如果协商民主局限于此,那就没有特别值得注重的政治意义。因此,若要使协商民主在理论上和实践上克服间接民主的局限性,就必须把协商民主建构在更为广泛的社会协商过程中。事实上,当代协商民主理论更重视的就是政府与民众之间的直接互动,因而协商民主理论的大部分内容都适合对社会协商的描述和分析。只不过,把具有间接民主性质的政治协商和具有直接民主性质的社会协商区分开来,更有助于我们理解和分析协商民主的理论和实践所涉及的主要问题,即国家公民如何能够通过多样化的、有序的民主渠道直接参与国家管理和社会治理。

   社会协商存在于政府与公民直接的互动关系中,因而无论采取何种形式或方式,都必然具有直接民主的性质。广泛多层的社会协商可以在地方、基层、社区形成数量众多、形式多样、规模相对较小的多元化和分散化的民主单位(民主单元)。在这些民主单位中,政府与民众之间、民众与民众之间能够进行平等的、公开的、理性的对话协商,既可以讨论和审议经济社会发展中发生的具有普遍性的重大问题和实际问题及其相应的公共决策,也可以讨论和审议那些普遍性程度相对较低的地方性、局部性、基层性乃至个人性的特殊问题。在这方面,国内外都有不少比较成功的范例,如美国马萨诸塞州的“市镇会议”、加拿大大不列颠哥伦比亚公民大会、澳大利亚的新型城镇会议等,在我国则有浙江温岭模式的民主恳谈会、属于基层自治领域中的村民会议、居民会议、集体协商制度和劳动恳谈制度等。一般来说,民主单位越小,公民直接参与政治的程度就越高。因而在各种类型的民主单位中进行的广泛多层的社会协商就可以在民主政治的制度体系和运作过程中嵌入直接民主的成分,促进民主政治体系的自我完善化。

    

   三、政治协商与社会协商的关系

   把体现间接民主的政治协商和体现直接民主的社会协商有机地结合起来,将有可能形成二者间相互促进的良性互动关系。在多种形式的社会协商中,一方面公民可以直接面向政府讲述自己对问题的理解,提出自己的意见和建议,诉说自己的利益要求和在实际生活中所面临的困难和委屈,从而使政府能够直接从民众那里获得有关民心、民情和民怨的第一手资料,更能获得或集中来自民众的政治智慧和生活智慧,以此最大限度地保证政府决策的合理性和正确性;另一方面,政府也直接面对公众讲述政府决策和政府行为的意图,提供全面的决策信息,诉说政府在实际工作中所面临的困难和问题,以此保证公众对决策形成过程的全面知情和充分理解。政府与民众之间的这种双向互动不仅能够扩大和充实政府决策所需的信息资源,促进政府与民众之间和谐关系的建构,而且也能够为国家层面的政治协商提供了更为坚实的社会基础。

   首先,多层次、多形式的社会协商能够使政治协商从社会协商过程中获得有关社会问题的更全面、更准确的信息。尤其是政府官员、人民代表、政协委员参与社会协商,能够使他们在充分了解社会问题的基础上,把那些具有普遍性的社会矛盾和社会问题提炼出来,形成议案,使社会协商的内容合理有序地进入到政治协商的过程中,实现社会协商与政治协商的有机结合,并使国家层面的政治协商能够更客观、更真实地反映社会生活中的实际问题。同时,社会协商过程也有助于民众发现哪些人更有资格担当人民代表的责任,从而使通过民主选举产生的人民代表能够真正成为民意的代言人,也使民众更关心民主选举的过程和质量,消除政治冷漠的心态。在这个意义上,社会协商更充分地体现出协商民主促进选举民主不断完善的作用。

   其次,社会协商也是培育理性公民的过程。在社会协商过程中,协商主体用理性的话语进行平等对话、讨论甚或辩论,既能充分地表达自己的意愿或观点,同时又能充分地听取和了解到他人的意愿或观点,并愿意根据各方的意见修正自己的理由和价值偏好,理性地反思各种可能性,批判地审视各种决策建议,相互理解,相互妥协,在达成共识的基础上形成大家都能接受的决策。即便最终不能形成共识而不得不采用票决的方式形成决策,人们也更愿意理性地接收经过充分协商的票决结果。因而,社会协商有助于使公民超越自身的私人利益的价值偏好而更注重公共利益的实现,由此形成和促进民主政治所需的公共理性。这不仅为社会协商,而且也为国家层面的政治协商,创造出良好的、健全的公民环境,使公民能够更为理性地理解和接受通过政治协商而形成的国家决策。如罗尔斯所说:“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性,是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性的目标是公共善,此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在,也是这些制度所服务的目标和目的所在。”

   从更为根本的意义上说,社会协商与政治协商的相互结合本身就是民主政治自我完善的内在机制。关于这一点,我国学者黄杰认为:“社会协商对话机制在促进中国政治‘双轨’———精英政治和社会民主———的有效衔接和良性互动上可以发挥重要的作用。甚至可以认为,当前由执政党主导的自上而下的‘精英政治’同公民自主的自下而上的‘社会民主’之间有效衔接的重要纽带就是社会协商对话机制。”这就是说,社会协商的充分发展必然会推动民主政治的社会化,由此逐渐构建出把选举民主与协商民主、间接民主与直接民主、政治民主和社会民主有机结合起来的社会总体民主。

    

   四、社会协商的民主功能

   近代以来的民主政治,无论在不同的民族国家采取了怎样的制度形式,其实质性的核心内容就是用宪法和法律的形式确认和维护公民平等享有的政治权利和个人自由权利,防止政府滥用公共权力侵犯乃至剥夺公民个人的基本权利。建立在选举制度基础上的代议制民主无疑是维护公民基本权利的有效政治机制。但对选举、票决、议会斗争和精英协商的过度依赖,使代议民主又有着自身无法克服的内在局限性。社会协商作为一种直接民主的形式,可以在很大程度上克服代议民主的这种局限性。这是因为,发生在政府与民众直接互动中的社会协商,赋予每个公民平等的话语权,不仅使普通公民可以直接面对政府提出自己的利益诉求和权利主张,或就公共利益的发展问题同政府进行平等的协商对话,理性地审议各种可能的决策建议,而且可以在公开的协商对话中揭示和论证可能出现的侵犯公民基本权利的政府意图和行为,并依法予以制止。在这个意义上,社会协商本身就是公民直接参政议政的基本方式、依法监督和限制政府权力的基本形式,因而也就是公民维护自身基本权利的有效机制。用权利制约权力,这是民主政治的本质特征。社会协商可以在很大程度上加强公民对政府权力的监督、制约和限制,比较充分地体现出民主政治的实质精神。

   社会协商的民主功能还在于它有助于推进政府决策的民主化,增强政府决策的合法性。在我国,随着社会主义市场经济的不断发展,社会结构日趋多元化和异质化,不同民族、不同社会阶层、不同利益群体之间在利益发展要求和基本价值观念上存在着的矛盾也日益深化,由此衍生出一系列复杂的社会矛盾和社会问题,如贫富分化问题、政府权力的滥用和腐败问题、公民的权利保障问题、生态环境恶化问题,等等,而且这些问题具有综合发生的特征,这就使政府的决策环境高度复杂化,客观上必然要求政府决策能够真实地反映社会生活中的各种矛盾和问题,能够充分听取和广泛吸收来自社会公众的各种意见和要求,能够合理地、富有包容性地协调不同利益群体之间的矛盾,亦即要求政府决策的科学化和民主化。而社会协商本身恰恰可以成为实现政府决策科学化和民主化的基本方式,“因为广泛吸收社会各方面的意见和建议,并经过充分的讨论、论证和协商,协商民主能够包容各种不同的利益、立场和价值,能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化,从而形成普遍的共识;能够使决策程序更规范,决策过程更加民主,决策结果更加科学,有效地防止或消除了决策的随意性、短期性、盲目性;协商民主能够通过协商过程使政策获得广泛的认同和支持,从而保证政策实施过程更为顺利”。广泛多层的社会协商为政府的公共决策提供丰富的社会资源,增强了决策过程的公开性或公共性,也为公共决策的实施赢得广泛的社会支持,并且通过将各项决策的前提、理由和形成过程的透明化处理使决策过程能够有效地避免长官意志的独断专行,也能够摆脱单纯票决的“数量魔咒”,从而使社会协商真正“成为公共决策获取合法性的其他任何公民参与方式都无法取代的民主途径”。

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文章来源:《社会科学》2014年10期

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