柯坚:《环境保护法》的立法理念与模式

——以大陆与台湾地区环境基本法的比较为分析进路
选择字号:   本文共阅读 1003 次 更新时间:2014-11-02 18:07:48

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柯坚  
与计划经济体制相对应,《环境保护法》注重环境污染管制制度的建立及其管制工具和手段的运用,具体表现为环境行政监督管理体制僵化、环境行政权力交叠、环境管制制度繁琐且手段单一、行政相对人和社会公众的环境法律救济缺乏等弊端。相比而言,《环境保护法》基本上没有涉及经济刺激手段和市场机制运用,当然,更谈不上对于其他环境政策维度和面向的关注。

   在大陆社会经济转型过程中,需要以《环境保护法》为环境保护的基本政策与法律依据,在国家与社会、政府管制与市场调节之间不断地形成一种互动的理性关系。一方面,大陆的经济体制改革重新确定了政府的职能和市场的作用,即在政府与企业、政府与市场之间进行权力的再分配。经济主体的活动主要受到市场规律的支配,资源的分配以市场机制为基础。政府的职能转移到以宏观调控,维护市场秩序,为企业的发展提供良好的外部环境,提供公共服务和环境保护中来。另一方面,政府的环境法律管制手段需要逐步从直接控制、强制命令为主,转向与间接管理和调节相结合,强调政府管理与市场手段的协调。当前,《环境保护法》修订需要从其行政监督管理色彩过于浓厚的环境管制法的功能定位中超越出来,使其成为一部协调发展与环境的关系、确立国家环境政策、目标与基本方法的国家基本法律。

   除了经济体制转型的背景之外,1989年的《环境保护法》在其最初的制定与通过之时,大陆地区社会公众的环保意识刚开始萌生,政府更多地从技术层面而非社会层面关注环境保护问题,且政府环境保护公共职责以及接纳公众参与和监督环境保护公共事务的社会政治理念也尚未形成。由此,《环境保护法》基本上未考虑政府权力垄断与社会要求分权的冲突,对公民参与环境公共事务的知情权、参与权、监督权、表达权、诉讼权等法律权利也未提及。公民和社会公众的有效参与与合作,可以弥补市场经济体制和国家行政管制的不足,并促使环境与资源开发、利用和保护社会公共事务决策及其实施能够在更大程度上指向最大化的公共利益。[28]时至今日,单纯依靠政府力量显然已远远不能适应环境保护的实践要求,平衡监督管理者与被监督管理者的权力与权利关系,建立一个具有可归责性的政府环境行政法律机制,是健康的、有效的环境法治的基本要求。为此,需要充分发挥社会公众参与环境保护公共事务的积极作用,并推动政府环境行政权力及其行使的透明化、规范化和民主化。

   实际上,一些发达国家环境保护的法律实践经验表明,公平、有效地应对和解决环境问题,不仅需要政府的环境管制,而且还需要借助于社会各个方面对于环境保护的积极意愿,进行有效的环境公共治理。根据英国学者斯托克的概括,公共治理包含五个要点:(1)治理是出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者,还包括一系列社会公共机构和团体;(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中,存在着国家和社会边界的模糊,私人部门正承担越来越多的原来由国家承担的责任;(3)治理意味着在涉及社会集体选择和行动时,各个权威和机构之间存在着权力依赖,需要进行协商和合作;(4)治理意味着参与者之间最终将形成一个具有自主性的网络;(5)治理意味着社会公共职能的实现不仅仅依赖于强制性的权力,沟通、合作等方式和技术也可以更好地对公共事务进行控制和引导。[29]显然,从单纯的环境管制向环境公共治理的积极转变,是《环境保护法》修订需要关注的一个重要问题。

   整体而言,政策性环境法并不是停留在立法的时点,而是为了启动后续环境法制与政策的发展,提供论辩与对话的管道与基础。管制性立法所面临的最大挑战在于整合,而政策性立法所面临的最重要挑战则是导向。有无环境基本法或环境保护法这类法律是一回事,但整体提供了何等制度基础与政策方向,则是更为实质的问题。[30]理论上讲,大陆严峻的环境保护形势和环境法制建设的客观需要都呼唤制定一部与时俱进的高位阶的环境政策性立法。[31]事实上,鉴于当前《环境保护法》修订的实际情况及其有限修订的基本思路,具有可行性的修订思路和方法是在进一步完善《环境保护法》行政管制制度立法的同时,在法律修订中确立环境保护的基本政策及其法律地位,从而实现其从环境管制立法向环境政策立法的迈进。

  

   结语

   总体上讲,环境政策性立法是在经济全球化、贸易自由化、市场体制的推行、环境政治民主兴起以及社会公众环境保护意识勃兴的社会基础和脉络下诞生的。政策性立法最重要的功能在于建立框架,以强化并维持针对环境议题的立法对话与行动。由此,在社会开始感受环境议题的重要性之际,充分体会政策性立法应有的功能与意义,期能在环境时刻建立起制度,促成法院功能,活络市民社会并与国际连结,进行全球化下的有效对话。[32]

   尽管大陆与台湾经历着不同社会经济发展时期的不同环境问题,环境问题构成的严峻挑战却是一个普遍的事实。在“环境时刻”到来之际,如何合理地运用法律手段和方法应对和解决环境问题,特别是通过环境政策立法推动社会、经济和环境的可持续发展,是两岸环境法学界所需要共同交流、积极探讨的一个重要话题。对于大陆的《环境保护法》修订而言,区分环境管制立法与环境政策立法的不同意义,有效地借鉴环境法治成熟国家与地区的法律实践经验和教训,扩大其立法政策面向并实现管制立法向政策立法的迈进,以及通过法律修订使环境基本政策内嵌于《环境保护法》之中,是决定法律修订能否取得成功的关键因素之一。

  

  

   【注释】

   [1]关于台湾地区“环境基本法”的立法沿革,参见邱聪智:《公害法原理》,1987年自版,第125~128页。转引自叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第13页。

   [2]参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第13、14页。

   [3]参见《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二项。

   [4]1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议,修改《环境保护法》的议案共计78件。直至十一届全国人大常委会将修改《环境保护法》正式列入了五年立法规划的论证项目。参见环境保护部致全国人大常委会法制工作委员会《关于报送对〈环境保护法修正案(草案)〉意见和建议的函》(环函[2012]284号),环境保护部网站,http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201210/t20121031_240778.htm. 2013年11月30日浏览。

   [5]有关“宪法时刻”,参见Bruce Ackerman, We the People, Volume 1: Foundations, Harvard University Press, 1991.转引自叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第7页。

   [6]叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第6页。

   [7]同上,第11页。

   [8]2012年十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《环境保护法修正案(草案)》,公开向社会征求意见,并通过政府网站和媒体等平台,征求各个方面的意见和建议。

   [9]参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第7页。

   [10]参见台湾地区“环境基本法”第16条。

   [11]参见台湾地区“环境基本法”第22条。

   [12]参见台湾地区“环境基本法”第23条。

   [13]参见台湾地区“环境基本法”第24条。

   [14]参见台湾地区“环境基本法”第25条。

   [15]参见台湾地区“环境基本法”第26条。

   [16]参见台湾地区“环境基本法”第27条。

   [17]参见台湾地区“环境基本法”第28条。

   [18]参见台湾地区“环境基本法”第33条。

   [19]参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第13,14页。

   [10]参见台湾地区“环境基本法”第1条至第18条。

   [21]参见台湾地区“环境基本法”第7条。

   [22]参见台湾地区“环境基本法”第29、30条。

   [23]参见台湾地区“环境基本法”第34条。

   [24]参见台湾地区“环境基本法”第15条。

   [25]参见台湾地区“环境基本法”第14条。

   [26]参见台湾地区“环境基本法”第31条。

   [27]参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第9页。

   [28]参见柯坚著:《环境法的生态实践理性原理》,中国社会科学出版社2013年版,第142页。

   [29]参见[英]格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,载俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第35~45页。

   [30]参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第12页。

   [31]参见柯坚:《构筑环境友好型社会的法治屏障—关于修订我国〈环境保护法〉的若干思考》,中国环境法网,http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=29926, 2013年11月30日浏览。

   [32]参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与管制性立法》,载《清华法治论衡》第19辑,清华大学出版社2013年版,第16页。

  

  

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文章来源:《海峡法学》

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