刘丰:中国周边战略的目标、手段及其匹配

选择字号:   本文共阅读 655 次 更新时间:2014-07-29 23:10:54

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​刘丰  
当然,我们既需要摒弃单一化的思维方式,也需要避免“越多越好”的思维模式,从而防止资源浪费、节约战略实施成本。

  

   三、中国周边战略目标与手段的匹配

   在战略实施过程中,目标与手段的匹配是战略制定和实施过程中始终需要面对的难题。而且,二者的匹配是一个程度问题,而不是绝对的是或否的问题,能够实现目标与手段的完美匹配是一件难以想象的事情。当然,战略决策者通常希望运用较少的资源实现较大的目标。那么,应该如何实现二者之间的匹配?

   (一)战略目标与手段权衡

   战略目标和战略手段都具有多重性和多样性,因此,战略决策者需要考虑的问题是如何权衡不同目标的优先次序,并且运用多种手段的组合来实现希望达成的目标。表2设定了不同战略目标之间权衡的一个简单状态。其中,一个崛起国需要同时考虑安全目标、福利目标和威望目标等三种不同类型的战略目标,为此设计出三种不同的战略选项(战略手段组合),而这些选项在实现各项目标方面的表现存在差异:高、中、低分别对应完全实现、基本实现和较差实现。

   面对这种决策情形,战略决策者会在三种战略选项之中做出怎样的选择?答案取决于决策者根据紧迫性和利害关系对三种战略目标所作的优先排序。当决策者认为这些目标同等重要时,战略选项C是一个较优选择,而当决策者认为战略目标中的某一项(比如安全或威望)比其他项更加重要时,决策者会选择战略选项A或B。当然,战略目标之间的权衡取舍也取决于决策者对风险的承受能力,决策者相对保守时可能选择C,愿意冒险时则倾向于选择A或B。表2所列出的战略选项是不完备的,根据战略目标的数量和战略实现的程度,我们实际上可以列出27种可能的战略选项。不过,在现实世界中通常不存在如此多的选项能够体现战略实现程度的每一种取值。这一简化状态表明,目标与手段之间的匹配首先取决于决策者对战略目标的确定以及多重目标之间的权衡取舍。

   过去三十多年,中国处于崛起的准备阶段,实力提升和国家发展(福利目标)是战略重点,因此选择的是以经济建设为中心、其他工作服务于这一中心的国内发展战略。从本文的角度看,这一时期中国的对外战略选项强调实现高福利目标,外交的重心是为开拓海外市场、争取投资和保障资源获取服务,而安全目标和威望目标居于次要地位,学术界经常讨论的“韬光养晦”的战略原则表明了这一点。就处于当前崛起阶段的中国而言,既需要保障自身的安全环境、保持较为强劲的发展势头,也需要追求与自身实力相匹配的国际威望,因此,应该强调安全、福利和威望目标之间的平衡。此外,考虑到中国崛起面临的外部压力会越来越大,应该更多地强调安全目标和威望目标。举例来说,不同利益考量的优先次序影响到南海问题的战略选择,在经济优先思想的指导下,中国从稳定与周边国家关系的角度,长期奉行“搁置争议”政策,在面对一些国家挑起争端时通常也保持着高度的自我克制。这一政策有助于显示中国的和平意图以及与周边国家分享发展成果的努力,不过近年来,随着周边国家对中国崛起的担忧加剧,特别是一些相关国家做出了改变现状的举动,中国也相应地强化了在南海的主权宣示和实际控制。尽管这些政策在短期内会导致中国同相关国家的经济关系出现波动,影响到经济利益的获取,但是这些行动使国家的安全利益得到了维护,也让相关国家意识到中国在领土主权问题上决不让步的立场,从而维护了国家的威望。[25]

   当然,不仅是安全、福利和威望这三种利益之间存在着优先考量,在这些利益内部所确定的具体目标上也存在权衡的必要。以当前中国周边安全议题中最为严峻的朝核问题为例,在朝鲜半岛问题上,中国的重大利益包括维持周边安全环境的稳定、照顾安全伙伴的安全关切、保持与周边国家的良好关系等,因此,中国的战略目标应包括防止危机升级和失控、维持地区稳定、防止核扩散以及实现半岛无核化等。最近一段时期,由于朝核问题主要当事国之间关系紧张,进行危机管控成为短期内可以实现的主要目标,而地区稳定和无核化则是需要长期努力的目标。

   (二)目标与手段匹配的路径

   战略在本质上是将力图实现的目标、可供使用的资源以及所面对的环境之间的关系进行协调的结果。战略成功与否取决于多种因素,比如资源投入的规模、外部环境以及对手的反应等。然而,由于战略设计过程本身所面临的制约多种多样,目标、资源(手段)和环境之间的调和并非是一个自然而然的过程。战略可能将错就错,在试错中向正确的方向微调,也可能沿着正确的道路良性发展。当前,国内学者对中国的周边战略进行了诸多研究,试图从多个角度评估既有战略的成效,以设计出更好的战略选择。本文的研究试图表明,战略目标与手段之间的匹配程度是影响战略实施效果的主要因素,实现目标与手段之间的匹配可以遵循以下几个重要原则:

   第一,厘清中国周边战略的目标、范围和实施路径,明确战略所要应对的问题、风险和威胁,可行的目标以及对结果的衡量。战略实施的起点是决策者在评估环境和界定利益的基础上确定目标。因此,在讨论周边战略目标与手段的协调时,首先要清楚地认识当前中国所处的国际环境,阐明中国的国家利益,尤其是厘清中国在安全、福利和威望等方面的根本利益、重大利益、重要利益和次要利益,以便确定周边战略目标的优先次序。任何国家的战略都要服务于自身的国家利益,当核心利益受损时,一国只有采取明确而果断的措施,显示出维护自身利益的决心,才可能产生威慑效果,防止对方进一步侵害其利益并导致自身生存受到伤害。对于战略设计者而言,需要对全局的把握,而并非对某一具体的、突发事件的应对思路,而且要具备对各个问题进行综合思考的能力。

   第二,保证资源投入类型、比例和使用方式与目标相一致,保持战略手段的多样性和灵活性,尤其是保证经济手段与军事手段的协调配合,正向激励与负面激励的综合使用。冷战结束后,中国在处理诸多周边议题时较多地依靠某种单一资源,使用这些资源的方式较为单调,而可供借助的外部力量也不多。比如,中国在发展与周边国家关系时多强调经济关系,试图通过经济合作和经济援助等正面激励方式稳定与相关国家的战略关系,较少使用经济制裁等负面激励手段,这种现象直到最近一段时期才有所改变。[26]尽管中国与周边国家的关系总体上良好,尤其是在经贸领域建立了紧密的合作关系,但是在一些具体问题领域,仍然需要利用负面激励手段,能够承受短期的经济损失以维护更重要的战略利益。

   第三,加强周边战略所需的资源调配和分配,明确各个部门的角色、职责和协调机制,明确战略如何在不同机构之间协调。如前所述,资源在国内进行动员、在各部门进行分配时存在着耗损,这是导致目标与手段不匹配的重要原因之一,而中国的实力运用也存在着国内损耗和资源跨部门流动受阻的难题。[27]为了解决外交资源在国内运行中的损耗,有必要建立跨部门协调机制和平台建设,在内部协调和统一立场的基础上开展周边外交。最近,中国重新组建国家海洋局,设立中国海警局,整合海上执法力量,是避免资源内部损耗的重要案例。当然,正如有学者所指出的,“随着中国外交涉及的领域不断扩张,国防安全、财政金融、贸易投资和发展援助等领域都存在一个对外责任的问题”,这也为“建立可协调各部门和各方面的事权高度统一的协调机制”,从而更有效地开展外交提出了更高的要求。[28]

   第四,在战略实施过程中尽可能争取外部力量的支持,防止单打独斗,在一些推进政策议程的场合加强与伙伴国的沟通与协调。在国际政治中,任何国家在任何时候都需要团结可以团结的朋友,避免陷入孤立和被动。在实力地位不断上升的过程中,为了扩展国际影响力、提升国际话语权,中国必须争取获得国际社会的广泛支持。进入21世纪以来,中国学界开始关注多边外交的问题,强调多边手段在中国与国际社会互动中的作用。[29]当前,一些学者也开始讨论中国是否需要调整不结盟战略,强调稳定的战略关系的重要性。[30]我们并不能假定多边外交的效果一定优于单边外交;因为一国出于自身利益或其他考虑,在处理对外关系时并不需要总是与其他国家进行协商或合作,在维护核心国家利益的情况下,或者寻找共同行动的伙伴存在困难时尤其如此。不过在许多情况下,采用多边方式容易获得其他国家对自身政策议程的支持,也能节省政策实施成本,有助于战略目标的实现。

   第五,避免将目标与手段相混淆,尤其是将手段作为目标本身来追求,从而限制了实现目标所需的多样化手段。在中国的对外政策话语中,有许多将目标与手段结合在一起的论述,比如和平发展、互利共赢、对话协商解决等。目标与手段的最大不同在于,手段限制着目标能否实现,而目标则决定了手段的可行空间。比如,谈到和平发展或和平崛起时,中国的发展和崛起(实现民族复兴)是战略目标,而和平是手段。这一手段并不意味着中国完全不使用武力,包括武力的合法的实际或潜在使用。一旦将协商、对话等手段当作目标本身来追求,在任何情况下,强调手段主导,只能使战略目标变得空泛而难以维持,在外部世界看来也会缺乏可信度。

  

   四、结语

   当前,中国正处在实力提升和影响力扩展的关键时期,在未来十至二十年,中国不会取代美国成为世界第一强国。即使按照目前最乐观的估计,中国的经济总量在未来十年可以与美国持平,中国在实力和影响力要素的其他方面与美国相比仍将有相当的差距,更为重要的是,全球和地区体系中的许多国家仍将处于美国的等级体系之中,而国际制度、规范和规则在短期内由美国主导的局面也不会发生根本性转变。如果我们对国际政治中的实力变迁和格局转换的趋势判断具有一定合理性,那么中国的战略目标就不是争取在全球范围内与美国展开全方位竞争,而是延续自身实力发展的良好势头,巩固自身作为地区和世界强国的力量基础。为此,中国需要更好地经营好周边地区,塑造稳定的周边环境,提升自身在周边的影响力。目前,中国政府并没有明确阐述自身的周边战略,学术界对中国周边战略的主要方向和着力点有着各种不同的观点(比如围绕“西进战略”展开的争论),[31]本文的研究并不试图为中国提出一套战略规划和设计,只是强调“目标与手段匹配”这一战略规划和执行过程中需要重视的问题,以便为我们评估当前中国周边政策的效果以及未来调整的方向提供一种值得重视的视角。

  

   注释:

   [1]B.H.Liddell Hart,Strategy,New York:Meridian,1991,p.322.

   [2]Steven Canby,"American Strategy—The Ends-Means Mismatch:A Performance Gap?"The RUSI Journal,Vol.130,No.3,1985,pp.19-21.

   [3]John M.Collins,Grand Strategy:Principles and Practices,Annapolis,MD:Naval Institute Press,1973,p.5.

   [4]时殷弘、魏长春:《保罗·肯尼迪的战略思想》,载《美国研究》2001年第2期,第36~53页。

   [5]Paul Kennedy,The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1600 to 2000,London:Unwin Hyman,1988,p.689.

[6]David E,(点击此处阅读下一页)

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