刘丰:中国周边战略的目标、手段及其匹配

选择字号:   本文共阅读 655 次 更新时间:2014-07-29 23:10:54

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​刘丰  
以下,我们将结合中国周边战略目标与手段的具体表现来探讨二者之间的关系。

  

   二、中国的周边战略目标及其实现手段

   当前,中国正处在崛起的冲刺阶段,实力地位处在次等大国的前列,但与体系中唯一的超级大国美国的实力相比仍有一定的距离。与此同时,中国崛起还面临着体系环境和特征的制约。当今的国际体系在很大程度上仍是美国主导下的单极体系,美国构建了以自身为核心的等级架构,许多国家依靠美国获得安全保障和经济福利。这一等级体系在中国的周边主要表现为,许多周边国家在安全上是美国的盟友和安全伙伴,在经济上则依赖美国的投资和市场。[15]由于中国崛起所处的特定阶段,以及整体国际体系和地区体系的基本特点,中国在短期内不可能主导周边环境与事态,仍然需要通过一系列战略手段来塑造和平、稳定的周边环境,维护和推进自身国家利益在周边区域的延伸。

   (一)中国的周边战略目标

   对于任何国家而言,从事国际活动、开展国际交往的首要目标都是为了实现和维护本国的国家利益。战略目标是对总体的或某一类型的国家利益的体现和具体化,因此,中国周边战略目标的确定取决于我们对当前中国国家利益的认识。我们可以从国家利益的内容和层次两个维度来理解国家利益:从内容上看,国家利益涉及安全、福利和威望等三种类型;[16]从层次上看,国家利益涉及根本利益、重大利益、重要利益和次要利益等不同级别。[17]在任何时间点上,国家利益需求都具有多样性,利益需求的多样性决定了目标的多重性。不同国家以及同一国家在不同时期都会对本国利益的优先排序和轻重缓急有不同的理解,一国对其利益优先次序的排列影响着本国外交政策的制定和执行。就中国而言,周边战略目标的确定取决于中国对安全、福利和威望等三类利益在周边的投射和延伸所作的优先排序。

   1.安全目标

   安全目标对于任何国家都具有首要性,因为国家的生存与安全是其他目标实现的基础。在无政府的国际政治环境中,由于国家对彼此的潜在或实际的防范,安全两难(security dilemma)难以避免,任何国家都只能寻求提升相对安全的程度,而无法获得绝对意义上的安全。国家面临的外部安全威胁主要来自国家安全(national security)和政权安全(regime security)两个层面:前者是指一国在物理空间上不遭受攻击、侵略和蚕食,领土和主权安全得到保障;后者则是指一国的政治体制和执政者地位不遭受外部挑战和颠覆。

   政权安全和国家安全是中国外交和国防战略需要保障的至关重要的利益。[18]在中国的周边地区,影响政权安全的因素主要是西方国家在周边地区进行意识形态渗透、政权变更和民主扩展行动以及国内分裂势力在境外的活动;而影响国家安全的因素主要表现在周边地区存在不稳定事态和安全冲突,一些与中国有领土、领海主权争议的国家对中国主权利益的侵害,以及美国的亚太再平衡战略给中国带来的安全压力等。由于这些因素影响到中国的政权稳定和主权完整,对中国的国家统一构成威胁,给中国的整体安全环境造成了潜在的不稳定性,因此,为消除这些威胁,中国的周边安全目标可以设定为以下方面:(1)维持总体缓和的周边安全环境,积极参与周边安全危机管理和冲突调解,避免因周边国家的不稳定态势遭到外部大国的介入和干预;(2)通过多边框架和双边联系与绝大多数周边国家建立或保持良好的安全关系,与一些国家争取建立更稳定牢固的战略安全关系,避免多数国家在安全上倒向与中国对立的一方;(3)管理自身与周边国家爆发的安全危机和冲突,避免冲突升级的同时维护自身利益,避免领土、领海安全利益遭到进一步侵害;(4)防范来自境外的恐怖主义和分裂势力对政权安全和国内稳定构成冲击;(5)保护中国公民在周边国家的人身安全。

   2.福利目标

   福利目标的核心是经济发展和社会繁荣,尽管这主要是一项国内目标,体现在国内经济和社会运行中,但是在经济全球化和区域化并行发展的背景下,大国实现自身福利目标越来越依赖于外部环境。过去三十多年间,中国通过自身经济改革和实施对外开放,实现了经济发展,这是完成自身福利目标的主要途径。

   自改革开放以来,中国政府和领导人将经济建设作为国家的基本路线和中心工作之一,推进经济和社会发展成为开展对外交往的核心目标,而学习借鉴国外的先进经验和技术、利用国外的资本和市场成为促进国家经济发展的主要路径。在这一过程中,周边国家对于中国的经济成长具有举足轻重的作用。这是因为,周边国家是中国开展对外经济交往的重要对象,中国是多数周边国家的最大贸易伙伴,而中国与周边国家之间的贸易额已经超过与欧洲和美国的贸易额之和。[19]推进区域经济合作对中国经济的稳定持续增长具有重要的促进作用。

   为继续实现中国的福利目标,在周边战略上,应避免在周边地区陷入经济孤立,积极塑造和推进地区经济合作,主要内容包括:(1)通过与周边国家的经济交往促进本国产业发展和整体经济增长;(2)保障稳定的外部市场和能源供给来源;(3)在区域经济合作中发挥更大的引领作用,避免受到排他性贸易安排的束缚;(4)保护中国在周边国家的投资和资产的安全。

   3.威望目标

   与社会关系中的个体需要赢得他人的尊重一样,国际关系中的国家也需要得到其他国家的认可。在修昔底德、霍布斯和马基雅维利等奠定现实主义思想传统的思想家看来,威望(prestige)或者与之含义相近的光荣(honor)、荣耀(glory)、地位(status)等概念被视为政治团体和个人行为的主要驱动因素之一。[20]威望甚至被罗伯特·吉尔平(Robert Gilpin)称为“国际政治中的日常通货”。[21]就其核心内容而言,威望是指他国对一国的权力、地位和利益的承认与尊重。需要指出的是,威望并不等同于声誉(reputation)和形象(image)等概念,前者在程度上具有高低差异,后者的程度则是好坏之分。因此,威望高的国家不一定具有良好的声誉和形象,比如,美国在国际政治中的超强权力和地位得到广泛认可,但是在各国的声誉和形象并不总是良好;反之,声誉和形象良好的国家并不一定具有威望,因为威望是强国和大国特有的属性。与此同时,威望既包括认同、尊敬和支持等正面认知,也包括忌惮、敬畏甚至恐惧等负面认知。强调国际形象的研究者一般认为,一国需要在国际社会中获得其他国家的好评,得到其他国家的支持。尽管良好的国际形象是值得追求的目标,但是在国际政治中获得良好形象并不是最重要的目标,强国通常也愿意获得负面认知构成的威望,因为这种认知意味着他国不愿或不敢挑战一国的利益和地位,而且会因为挑衅行为遭受损失。这也表明,对于强国而言,获得尊重比获得赞赏更为重要。

   近年来,在强调国家物质实力发展的同时,中国领导人也高度强调提升国际威望的重要性。胡锦涛在2009年召开的第十一次驻外使节会议上指出,外交工作要“努力使我国在政治上更有影响力,经济上更有竞争力,形象上更有亲和力,道义上更有感召力。”[22]形象亲和力和道义感召力是对国际威望的具体表述。就中国的周边战略而言,威望目标应确立为促使大多数周边国家尊重中国的利益和地位,可以争取的具体目标包括:(1)保证中国的地区强国地位得到周边国家的认可,核心利益得到尊重;(2)树立较好的国际形象,赢得较多国家的认同和支持;(3)增强在地区规则、制度和秩序塑造中的能力,避免地区秩序朝着不利于中国的方向发展;(4)保障中国公民的基本权利和尊严在周边国家得到尊重。

   (二)中国周边战略的手段

   战略手段是一国政府对其所掌握的可供调配的实力资源的实际使用,包括投入的资源类型和规模、使用资源的方式以及战略依托等具体内容。

   国家所掌握的实力资源可能涉及经济资源、军事资源和政治资源等不同类型,在某些情况下可能会运用单一的实力资源,也可能会运用复合的实力资源。尽管从成本角度考量,如果较少地运用单一资源能够实现国家的战略目标,那么投入数量更多、类型各异的资源就会造成浪费,然而,实际情况是,国家间的交往更多时候涉及的是不同领域实力资源的综合运用。在确定投入何种类型的资源的同时,战略实施者还需要考虑资源投入的规模和持续强度。以使用经济资源为例,如果中国确定对某一周边国家提供经济援助,以稳定双边的安全和政治关系,援助规模可能是几亿美元,也可能是几十亿美元,根据双边关系的冷暖变化,援助持续时间可能是几年或几十年。不同数量级别的资源投入必定会影响到战略执行的效率和效果,资源投入越多、持续时间越长,战略实施越容易产生持续的效果。不过需要注意的是,长期的经济援助会使受援国产生更高的期待,而且会进行讨价还价,如果缺乏其他手段与之配合,不一定会取得稳定双边战略关系的良好效果。

   在确定资源类型和投入规模后,一国还需考虑使用资源的方式,即与他国交往时是以正面诱导为主(利诱或奖赏)还是负面诱导为主(威胁或惩罚)。实力包含资源和运用两个维度,[23]而后者才是战略实施和结果转化的关键。在经济资源上,一国对他国进行的正面诱导主要包括提供援助、开放市场和投资等,而负面诱导则表现为经济制裁(具体政策工具包括封锁、禁运、商品抵制、设置黑名单和冻结资产等)。[24]就军事资源而言,正面诱导主要包括安全保障、达成军事互信安排和提供军备等,而负面诱导主要是针对他国进行武力的潜在或实际使用(威慑、威逼和军事干预),或进行军备管制。大国还可以运用手中掌握的一些政治资源来吸引或奖赏他国,比如外交承认、外交仪式、地位认可、友好关系以及国际组织中的支持性投票等。不过,纯粹使用政治资源的效果有限,因为外交谈判的背后也会涉及利益的交换或博弈,通常需要得到经济和军事资源的支撑。

   在确定战略手段和针对对象的同时,一国还需考虑是由自己单独实施还是借助外部力量共同实施某一战略,即采用单边还是多边形式。战略资源在运用的过程中既可以是单边的,比如单独对某国实施经济制裁或施予经济援助;也可以是多边的,比如联合多个国家一道对某一国实施军备管制或提供安全保护。尽管学术界围绕单边外交和多边外交孰优孰劣多有讨论,但极少有国家仅依靠自身力量来推进其国际战略的实施。饱受“单边主义”诟病的美国通常也是借助外部力量来实现其霸权护持战略,比如,建立多边和双边军事联盟、争取他国参加军事干涉行动、建立和维持国际制度以保持行动的合法性等。国际政治中常见的多边方式有组建联盟、结成战略伙伴、组建联合阵线和参与国际制度等。

   上文对一国战略实施过程中的战略手段进行了一般性讨论,运用到中国周边战略实施这一具体案例,我们可以分别从以上三个维度进行考察:(1)战略实施所需要的资源类型是以军事资源为主还是以经济资源为主;在确定一种或多种战略资源后,是投入较少资源还是较多资源;(2)战略手段实施的方式是正面激励还是负面激励;(3)实施战略时依靠自身力量还是借助盟友、战略伙伴或国际制度等外部力量。表1根据这些维度列出了一些主要的政策工具,有助于我们理解中国在实现周边战略的具体目标时可能采取的战略选项。

在区分不同战略工具的基础上,需要进一步讨论的问题是:哪种(或哪些)战略工具更有助于中国的周边战略取得成功?这一问题的答案只能依据具体形势而定。这是因为,任何一种战略工具都有其适用条件。不过,一个基本的结论是,中国的周边战略可以依靠的“工具箱”中有各种工具,战略实施过程中应尽可能依靠多种手段而非单一手段,尽可能多地借助外部力量而非单独实施,从而保障战略的有效性和目标的实现。作为试图巩固自身崛起地位、发挥地区影响力的大国,中国需要考虑丰富自己的战略工具库,尽可能运用多种手段实现更多的目标。(点击此处阅读下一页)

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