林尚立:社会协商与社会建设:以区分社会管理与社会治理为分析视角

选择字号:   本文共阅读 980 次 更新时间:2014-07-22 16:19:02

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所以,在创造生产和生活秩序的过程中,它们始终是共同发挥作用的。从国家出发的社会管理,不能没有社会的参与和支持;同样,从社会出发的社会治理,不能没有政府的参与和引导。正是通过这种双向运动,才能在复杂的现代社会建构起能够满足人们生产和生活,并保障社会协调发展的有效社会秩序。这种双向运动得以共存并产生合力的内在机制就是社会协商。

   二、协商:社会建设的轴心机制

   党的十三大虽然提出了"建立社会协商对话制度"的任务,但没有"社会建设"的意识与概念。十三大报告将其作为政治体制改革的一部分,主要是为了有效开辟利益表达与沟通渠道,疏解日益强烈的利益分化和利益表达所带来的压力,促进民主政治建设。党的十五大在建设法治国家的大框架下,提出了"社会治安综合治理"概念。在此之前,"综合治理"曾出现在党的十四大报告中,强调国家机关应与人民群众联合治理社会治安。五年之后,党的十六大第一次在"综合治理"、"社会治安综合治理"的基础上提出了"社会管理""民生"这两个概念,并在表述上将其列入政府职能范畴。再过了五年,2007年的党的十七大报告,第一次提出了"社会建设"这个概念,并将其与经济建设、政治建设和文化建设一起共同构成"四位一体"的国家建设框架。社会管理与改善民生是社会建设的主要内容,自然也就成为政府职能的核心内容。围绕着"社会管理",十七大提出了三个概念,即"社会管理格局"、"社会管理体制"和"社会管理体系"。其中"健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"是核心,"社会管理体制"限定在基层,而"社会管理体系"虽被提到,但没有展开。十八大更加全面深入地部署社会建设,首先,第一次提出了"社会体制"概念,并将"社会体制改革"全面列入改革议程;其次,全面勾画了"社会管理体系"建设的取向与使命:"要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。"另外,十八大报告在更大的范围和更多的领域运用"治理"这个概念,出现了"国家治理"、"社区治理"以及"全球经济治理"等。从"治理"概念运用的范围和领域来看,"治理"更多地体现为主体的自治性,如"国家治理"的主体是国家本身,"社区治理"的主体是社区本身,"全球经济治理"的主体还是全球经济本身。

   综合上述对党代会报告文本考察所形成的历史分析,"社会建设"意识、概念、任务与战略体系的形成,是随着中国改革开放的不断深入而逐渐呈现出来的。在这个过程中,市场经济所带来的国家与社会关系的深刻变化,民主法治所带来的个体与社会权益体系的逐渐凸显,以及改革开放所带来的国家建设的全面深化和展开都起到了至关重要的推动作用,因而,十五大以来,每一次党代会报告都在"社会建设"上有新认识、新提法和新战略。仔细分析可以发现,这个发展过程呈现出这样的明显趋向:在社会管理与社会建设问题上,国家日益从单方面的行动,走向与社会共同的行动,这其中包括民众、社区、社会组织等等。例如十七大报告就明确提出:"发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。"

   然而,客观地讲,到目前为止,社会建设依然是以国家主导的方式展开的,并没有将社会本身作为一个主体力量。虽然相比十七大报告,十八大报告多了许多"治理"的概念,但总体基调依然是国家主导社会建设。这其中有理论和观念的问题,但更主要的是,中国国家建设的现实逻辑不是一下子就能改变的。今天的中国,既是改革开放发展所形成的中国,更是1949年之后基于社会主义建设逻辑所形成的中国。新中国建立后,为了快速进入社会主义社会,迈向现代化,国家通过计划经济体制将全部的社会资源和社会力量统合在国家体系之内,单位体制将这种统合延展到人们生产和生活的各个角落。这种统合一方面限制了社会自我管理体系、自我服务体系功能的发挥,另一方面也阻断了社会自我成长的进程,从而形成了国家单一力量组织和管理生产和生活的局面。改革开放之后,基于党政分开、政企分开以及政社分开,加上社会主义市场经济体制的全面推行,社会成长获得了新的动力与空间,各类社会力量、社会组织和社会机制开始发育,社会逐渐有了自主地位和作用于国家与政府的力量。然而,社会成长所凝聚的力量、组织和机制,目前尚未达到能够有效化解国家主导的局面。尽管如此,还是应该承认,在社会建设方面,作为主导方的国家已经充分意识到社会建设必须充分发挥社会力量、组织和机制的独特作用。

   中国是一个大国,规模巨大,情况复杂,发展相当不平衡。改革开放之后,中国通过发挥地方政府的作用创造了单一制国家结构下的多样性发展格局。统一的中央政府和自主的地方政府的有机结合创造了中国全面进步和发展。⑩这个成功的实践要延伸到社会建设,就应努力创造统一的国家主导与积极的社会担纲有机结合的局面。这意味着我们不能仅仅局限于国家主导与社会参与相结合的局面,而应该创造国家主导、社会参与格局与社会担纲、政府协助格局双向运行有机结合的局面。其实,人类文明发展的历史与现实都表明,不论是古代国家还是现代国家,所有成功的建设和发展,都是确立在拥有强大的社会力量和成熟的社会自我组织和治理体系之上的。传统的中华帝国如此,现代西方发达国家也莫不如此,即便是走过弯路的德国,二战之后的成功也与其强大而成熟的社会力量作用密不可分。(11)这其中的道理非常简单:社会是人的生产和生活的源与本,国家无论如何,在逻辑上都不过是社会的产物,其使命不外是保护社会,弥补社会之不足。所以,只有立足社会之本源的国家,才能得以健康成长,并创造巨大的文明成就。中国发展到今天,不仅有了自己的理论、制度与道路,而且有了相当的经济基础和发展空间,因而中国发展的下一步,关键在于能否使社会成为支撑国家全面发展的本与源。这决定了当下中国社会建设必须解决两个问题:第一,使社会力量凸显,成为能够担纲的力量;第二,从国家主导的单向社会建设结构向国家主导与社会担纲的双向社会建设结构转化。为此,我们应该在培育和建设社会管理体系的同时,重视社会治理体系的培育和成长。

   前面分析充分表明,社会管理体系的建构与运行要真正推动社会建设,就必须同时发育社会,并催生社会治理体系的建构与成长。这意味着社会管理的过程应该是促进社会发育和社会治理体系成长的过程,与此同时,社会治理体系成长的过程也应该是政府管理与协调社会生产和生活能力不断提高的过程。换言之,社会建设必须在社会管理体系与社会治理体系共同成长的过程中展开,不仅需要政府管理社会能力和社会自治能力的全面提升,而且需要政府管理与社会自治的有机统一。从中国的政治逻辑来看,能够同时提升政府与社会治理能力,并促进它们协调、合作和融合的有效机制,就是社会协商。从这个角度讲,社会协商无疑是中国社会建设的轴心机制。

   从社会建设角度看,社会协商就是国家与社会在建构与维护旨在促进社会进步与发展的社会秩序中所形成的沟通、协调与合作机制。这与在国家层面展开的政治协商不同,它是在社会层面展开,其主体不是政治协商中的各政治与社会力量,它是执政党、政府与社会、民众之间形成的协调与协商。因而,社会协商所创造的效应是双向的,对国家或政府来说,社会协商将为社会有效参与政府的社会管理提供机制和平台;对社会来说,社会协商将为政府顺应民意、关照民情、提高社会自治的能力与水平提供机制与平台。由于社会协商所产生的效应同时关照到国家与社会,关照到政府管理与公民参与,因而,它同时具有政治体制与社会体制的特征,其建立与健全自然也同时具有促进社会建设和政治发展的效应。

   三、界面:社会协商的公共空间

   社会协商,既不简单是在社会领域展开的协商,更不是在国家层面展开的协商,而是国家与社会、政府与民众围绕着建构社会秩序、促进社会发展而展开的协商。因而,国家与社会、政府与民众的互动是其存在的前提,而这种互动所形成的国家与社会、政府与民众的交流与互动的公共空间,则成为社会协商的公共空间。本文将这种公共空间视为国家与社会、政府与民众共享的"界面"。

   要说明"界面",就必须将其与现代民主理论中的"公共空间"或"公共领域"(publicspace)概念区别开来。对于何谓"公共空间"或"公共领域",因规范理论与经验观察的差异,有不同的界定且令人难以把握。相比较而言,德国社会学者克劳斯·埃德尔在《理解公共领域》一文中表达的比较清晰:"所谓公共领域,乃是国家与社会之间的一块空间。它既不是一种政治制度,也不是一种社会制度,而是一种场合(instance),由此观察这些制度,沟通其意义(尤其是其合法性),而其方式可以是肯定的,也可以是批判的。因此,可以把公共空间描述成为国家与社会之间的第三空间。在这块空间里,一些言说者变成一群公众;而传媒则使得这些言说者即使没有一群公众在场也能被听到。大众传媒将公共空间转变成具有专门功能的公共沟通系统,确保了公众中的沟通能够持续,处理任何可能提出的论题。这种观念包含了分析上独立的两个要素:一种特定类型的行动,就是公共言说,一块使这种言说及其向其他行动者转播成为可能的空间。这两点要素是理解各种经验性和理论性公共领域观念的关键所在。"(12)基于这种界定,可以提炼出"公共空间"或"公共领域"三大基本特性(13):其一,它是不同的私人个体为评说公共权力和公共事务聚积而形成的公共空间;其二,它与舆论媒体紧密互动,从而成为公共舆论的空间;其三,它力图成为独立评说和评判公共权力与各类制度的公共力量,虽活跃在国家与社会之间,但又力图超越国家与社会,力图成为国家与社会之外的第三种力量,所以,这个公共空间又被称为"第三空间"。西方学者所讨论的协商民主就是以这样的"公共空间"为背景展开的。德国学者哈贝马斯既是"公共空间"理论的创造者,同时也是"协商民主"(deliberativedemocracy)的倡导者,他将公共领域中的交流与沟通作为协商民主得以运行的机制和基础。(14)

显然,本文所考察的社会协商,不是存在于这种公共空间之中,尽管它处于国家与社会之间,而是存在于国家与社会、政府与民众相互延伸并交集而成的公共空间,其公共性首先体现为国家的公共权力和社会的公共力量能够同时参与其中;其次体现为国家与社会、政府与民众协商共议涉及公共利益的国家与社会问题;最后体现为国家与社会、政府与民众对这个空间的共建、共有与共享。由于这种公共空间处于国家与社会、政府与民众之间,同时又是国家与社会、政府与民众能够共有、共享,所以,它实际上是国家与社会、政府与民众保持互动、形成有机联系的共同"界面"。对国家来说,它是国家和政府深入社会、深入民众的工作界面;对社会和民众来说,它是社会与民众对话公共权力、整合和表达公众利益、引导国家和政府服务社会的工作界面。通过这个界面,国家与政府的社会管理能够得到社会的协同;同样,通过这个界面,社会与民众的社会治理能够得到政府的配合。在中国的政治逻辑中,这种"界面"得以形成和发展的内在动力来自两个方面:其一是人民民主,强调人民拥有当家做主的权力,政府必须为人民服务;其二是群众路线,强调政府与官员必须深入群众,听取群众意见,反映群众呼声。目前,这种"界面"在中国主要有三类:一是党、政府与基层社会互动所形成的界面,即基层群众自治。二是党、政府与各类人民团体互动所形成的界面,如工会、工商联、妇委会、青年联合会、留美同学会等等。三是党、政府与人民群众互动所形成的界面,其典型代表就是影响很大的"民主恳谈会"。第一种界面,既是社会协商的空间,也是基于自治所形成的公民协商的空间(15)。由于基层自治受到单位(如企业中的职工代表大会)或社区规模的限制,这个"界面"所形成的社会协商,不论在议题上还是在影响的范围上,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国高校社会科学》(京)2013年4期

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