蒋惠岭:过去15年的中国司法改革

选择字号:   本文共阅读 1189 次 更新时间:2014-06-04 23:12:44

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蒋惠岭 (进入专栏)  
如何避免评估活动影响审判独立……这些问题既涉及法律问题,也涉及管理问题,也早已是世界各国讨论的热点。

   再如,审判管理制度的建设是审判独立提出的新课题,涉及审判管理的主体、管理的对象、管理方式、管理介入程度等一系列敏感问题。对于近年来司法领域中出现的这类“非体制性的”新情况、新问题,理论界和实务界的研究和实践还不能满足需求,因此必须投入大量精力克服这些理论难关,寻找实践出路。

   最高法院在制定每一项改革措施时(即使是纯粹的工作机制问题),同样需要投入大量人力进行调研论证,多方征求意见,参考借鉴外国有益经验,经过反复修改论证,直至完善。否则,科学、务实的司法工作机制改革方案将难以期待。

   可以说,通过这些机制改革和完善措施,中国的司法制度发生了很大变化,诉讼活动更加公平,实务操作更加规范,司法能力明显提高,民意沟通渠道更加畅通。通过这些改革,司法理论体系逐步完备,先进的司法理念更加深化,司法制度的整体实力得以加强。

   当然,如此评价司法机制完善、改良的功效,丝毫没有以工作机制改革替代司法体制改革的意图。司法体制改革关系到司法制度的结构性内容,在很大程度上要与政治体制改革同步推进,因此难度也更大。任何机制的完善都无法替代体制改革的作用。但司法体制的改革也同样无法取代司法工作机制完善的作用。哪怕是司法体制改革一夜之间完成,司法能力的提高、人事管理的科学化、管理机制的完善、程序规范的理顺等各项工作机制改良一项也不能免除。不过有一点必须承认:如果司法体制不改,有些工作机制的完善会受到体制的局限而难以进行彻底,有些改革措施的效果不能完全发挥出来,司法官的能力得不到全面释放,司法改革的积极性最终也会受到影响。

   有时,我们会说当前进行的工作机制改革,是在为最终的体制改革做“机制准备”。这种说法或许只对了一半。很多工作机制改革的确是在为体制改革的早日决策和顺利推行做准备,如法官素质的提高等,但是更多机制改革措施具有自己的独立价值。而且,已经完成的这些机制改革中,有一些带有体制改革的成分。例如,三大诉讼程序改革中不乏结构性变化,铁路法院体制变化也可以说是体制改革小试牛刀,法官职业化则直接取决于并决定着新型法院管理体制的设计。一般情况下,人们认为工作机制改革会比体制改革较为容易和稳妥,在整体上也不会引发大的动荡,尽管工作机制改革同样需要理念上的更新转变、理论上的指引和实务上的设计。

    

   “单机调试”

   一台电脑上的独立软件只能单机运行,而把多台电脑用网络连在一起才真正改变了世界。前15年的司法改革虽然涉及范围不少,参与部门不少,但总体来说仍然处在“单机调试”运行的阶段,或者说是在一个较小的“局域网”内运行。政法各部门自身就是一个小系统,而政法系统又是一个稍大的系统(且不说“政法”系统这种模式在理论上的科学性的争论),政法系统又属于政权或政治系统……只有各个系统相互连接、相互作用、协调运行,各个局域系统或单机才能发挥最大作用。

   或许,简单地把这些年的司法改革比作“单机调试”或“局域网”内运行,显得过于苛刻,因为自2003年中央成立司法改革领导小组之后,全国的司法改革开始自上而下地系统推进,一些改革措施已经纳入国家的改革大局。而且,除了政法各部门之间协调推进外,还与政法部门之外的其他相关部门一起联动,如“执行联动机制”改革、刑事被害人救助制度改革等。

   即使“互联网”的框架搭建起来,线路铺设完毕,由于其他“单机”或“局域网”对司法“单机”自身规律的认同度不高,从而使司法体制改革更加困难。特别是当司法体制遇到财政体制、干部管理体制、公务员体制、退休制度、教育体制这些与依法治国基本方略直接相关的“局域网”或“单机”时,多数情况下是红灯或者黄灯。尽管中央司法改革领导小组做了艰难的协调工作,但终究效果不大。

   这也告诉我们,法治国家的根本目标不可能只依靠政法部门的“单机”或政法系统的“局域网”就能实现。国家如此之大,问题如此之多,领域如此之广,遇事谨慎、稳妥无可厚非,但如果系统封闭、线路不畅、各自为战、互不“兼容”,其结果只有两个:司法体制改革步伐不得不放慢,或者在红灯面前耐心等候。中国的司法体制在原发设计的科学性方面已经错过了机会。如果在改革阶段三番五次地因人为的原因再错失发展机会的话,则只能加剧司法正义的供需矛盾,并带来正义不彰而产生的所有恶果。

   尽管如此,政法各部门以及整个政法系统在司法改革方面的努力还是有不少成效的。法院系统通过三个“五年改革纲要”,将系统内部需要改革、变化的地方一一做了改变。虽然有一些依赖于外部体制改变才能发生更好效果,但这些措施为今后的改革路径进行了探索,也进一步论证了外部体制改革的必要性和紧迫性。这种“单机调试”或“局域网运作”完成之后,便只剩下“系统推进”一条路了!

    

   “路线图”探测

   在中国特定的历史时期和政治、经济、社会背景下建设社会主义法治国家,会有些许坦途,但可能更多的是激流险滩,在有些地方甚至无法判断深浅和难易。到底哪些问题应当大刀阔斧、不失时机地改革,而哪些方面适于小修小补、“慢工出细活”;哪里可以先行一步,哪里必须同步推进……这些都需要经过全面、周到、细致的论证后才有发言权,有时还需要试探着迈出几步,摔几个跟头才能定夺。

   从某种程度上讲,三个五年的司法改革就是这样的过程。除了实施各项实实在在的改革外,这15年还完成了另外一项更需要冷静、智慧、耐心,有时又充满风险的工作,那就是对今后一个时期司法改革的路线图进行了全面“探测”。

   首先,已经实施的改革措施涉及司法的各个领域,从体制到机制,从组织到程序,从内部到外部,从审判到管理……仅就2008年中央部署的60项司法改革任务和最高法院“三五”纲要规定的132项具体任务来说,其中既有对经费管理体制改革的试水,即加大中央财政转移支付力度以提高中央在司法权力中的“份额”,又有四级法院法官的条件有无必要完全统一的追问,即对国家统一的司法考试制度向西部、向基层“倾斜”。改革措施中,对司法机关和司法队伍内部提出了相当高的要求以适应“社会正义最后一道防线”的功能,对担任法官的条件、法官管理、纪律约束等提出了近乎苛刻的要求。但与之相应的法官培养机制改革,只能强调加强培训,提高司法能力,提高规范化执法水平;法官的地位待遇方面,则只是实现了数量不大的“审判津贴”以及适当的加班费……

   这些改革措施虽然不是体制的变革,但都是探索与描绘中国“司法改革路线图”的有益探索和尝试。这15年多角度、长时间、全方位的探测,为未来司法体制改革规划的制定提供了宝贵的经验和教训。

   在当前的政治、经济、社会背景之下,15年的司法改革没有采取“体制先行、机制跟进”或者体制与机制改革同步推进的战略,而是用了15年甚至更长时间摸索、思考甚至徘徊之后,再获得对未来改革蓝图的启示。或许这就是中国式司法改革的规律。如果我们把各项司法改革措施当作“寻宝”的探测仪器,那么将来就是这些“探测仪”会直接或间接地告诉我们路线图所在和宝藏所在。或许它不能直接给出答案而是给出一些零散的信息,但我们稍加分析,便可以预测下一步司法改革的方向、重点、措施、步骤等。有些改革措施并不是对现行体制弊端的直接诊治,但它可以通过自身的活动来证明哪些疗法最为有效,而哪些疗法可以果断地放弃了。

    

   内部挖潜

   不少学者和法官认为,过去15年司法改革是“内部挖潜式”的改革。这种说法确有一定道理。虽然说中国司法制度的框架基本适应国情,但司法的内部组织制度、人才培养制度、干部管理制度、运行程序、管理机制等,还远未达到使整个司法制度正常发挥作用的程度。

   另外一个现实也应当重视,那就是社会公众对外部框架的关注度远不如对发生在其面前、直接影响其权利义务的活生生的机制、操作、人员、态度、话语等细节的关注度高。如果不能满意,一般公众或当事人通常不会把责任归结到体制上,而是直接指向所能看见的人、组织、现象,甚至是法官所说的某一句话。

   从长远来看,改革者必须用制度来塑造人、塑造组织、塑造行为模式。在制度没有发生变化的情况下,改革者也不应当停止内部改革的步伐,努力在更新司法理念、提高司法能力、规范运行程序、强化监督机制等方面提出更高的要求,建立更严密的制度,努力做到不让别人从司法系统内部挑出毛病来。

   “内部挖潜式”的司法改革有着启动方便、针对性强、见效快等优势。但是,这种内部挖潜也有很大局限性。如果外部体制改革的配套措施不能及时跟上,这些内部改革措施的效果则缺乏持久性,甚至会在一定程度上为体制的流弊所抵消。

   例如,法院在提高司法能力方面可以说已经倾尽全力,2013年10月又发布了《关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》,但由于法官的培养体制与其他公务人员没有区别,把法官作为普通公务员管理不符合法官职业特点,赋予法官的地位尊荣与其履行的职责难成比例,法官的待遇无法保障司法职责的履行,因此提高司法能力到了一定阶段就难以深入下去。又如,法院一直在推行内部的权力运行机制改革,试图增强法院内部的独立性,避免法官之间以行政职务之高低影响独立审判。但是,这项改革在审判方式改革之初因为法官的素质不能适应内部独立的要求而未能彻底,而现在再度提出这项内部独立的改革措施时,又受到法院在权力框架中定位错误的影响,从而导致外部干预派生出的内部不独立,最终影响到内部挖潜的效果。

   也正是由于这些体制制约的存在,一些设计初衷良好的内部改革措施在实施过程中被迫变味甚至走向反面,有的则完全没有发挥作用,并转而成为深化体制改革的障碍。

   总之,法院的“内功”必须练,因为不论体制是否改革,这些内部挖潜措施都应当早日动手,不容耽误。但如果内部挖潜措施能与外部体制改革措施配套而行,则必收事半功倍之效。

    

   方法探索

   最近15年司法改革的诸多成果中,最实实在在的便是在改革方法论方面的贡献。这些年来,从自发改革到自觉改革,从机制完善到体制改革,从平面推进到螺旋上升,司法改革同时完成了改革方法的创新和升华。

   归纳起来,有五点值得称道:

   一是从各自为战到统一规划。在制定法院的“五年改革纲要”之前,各项改革措施几乎都是根据当时的形势发展和实际需要而确定的,缺乏系统的规划与长远的设计。尽管有些改革措施也很宏大(如建立法官制度),但因为缺乏统一规划使得后来的实施效果不尽如人意。1999年后,最高法院通过每五年发布一份改革纲要的方式,将一定时期的司法改革措施作通盘策划,并为每一项具体改革措施制定完整的改革方案,从而在很大程度上避免了改革的盲目性和零散性,增强了改革结果的确定性。2004年和2008年,中央开始通过统一发布改革意见的方式做五年改革战略,使司法改革步入统一规划、统一部署的轨道。

二是自下而上到自上而下。在1999年之前,尽管最高法院曾主导或部署下级法院做了一些改革项目,但大部分改革措施源自各地的创新,如最初的审判方式改革。这种从基层发现问题、由地方探索改革路径的方法在改革初期确有优势,(点击此处阅读下一页)

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