马岭:论我国国家主席的性质

选择字号:   本文共阅读 825 次 更新时间:2014-05-23 09:16:23

进入专题: 国家主席   集体元首   个人元首   实权元首   虚权元首  

马岭 (进入专栏)  
应该理解为主席的行为,不是个人的专断,而是以集体决定作基础的。”[23]

   笔者认为,判断国家主席是否是国家元首,最重要的依据应该是宪法条文本身,而不是某个领导人的讲话,也不必过于拘泥于当年立宪者的认识而可以对相应的宪法规范作出更符合逻辑的目的解释。从1954年宪法第40条至第43条的规定来看,[24]各国元首行使的基本职权国家主席都具备了:公布法律、发布命令、任免行政官员、派遣外交代表、统帅军队等职权都是国家元首才能行使的职权,谁行使这些职权谁就是国家元首。至于这些职权行使的时候是根据议会决定行使还是自己就能够行使,只说明元首拥有的是实权还是虚权,而不能成为否定其是元首的理由。在当今世界各国,不论采取什么政体,议会都是立法机关,而不太可能是元首或元首制度的一部分。在议会内阁制国家中,元首行使职权大都需要有议会的决定为前提,元首在行使权力时不能完全由自己决定,而是要受制于议会,但这只说明元首没有实权,是虚权制的元首制度,并不能说明元首是议会的一部分或议会是元首的一部分,不能认为“凡是参与决定的那个集体也是元首,否则的话,我国的元首岂止是主席与常委会?例如主席公布法律、任免国务院全体成员、发布大赦令等都是根据全国人大的决定行使元首权的,如果认为只要参与结合行使元首权,它就是元首,那势必得出全国人大也是元首的结论。于是我国的元首就是全国人大、常委会、主席三个机关了。这恐怕是不科学的。”“美国总统任命部长要经参议院的同意,但我们并不因而说参议院也是美国元首。又如英王的元首权实际上均由首相、议会以及其他机关行使,但这并不排斥只有英王才是元首这一事实。”[25]过去我们对元首职权的认识恐怕存在着一定的误区,应当看到,元首的虚权也是权,而且也是独立存在的权力,不能因为虚权就否认其权力的性质,不能因为元首公布的法律是立法机关制定的,就否认元首的“公布法律权”。“公布法律权”不完全等于“立法权”,“公布法律权”是虚的,“立法权”是实的,但二者都是国家权力,而且是彼此独立的权力,虽然它们之间存在密切联系,但有联系并非等同。我们不能因为议会没有公布法律的权力而否认议会拥有立法权,不能因此认为立法权也是个人(元首公布)和集体(议会制定)相结合才能行使的。同理,我们也不能因为国家主席行使的许多权力具有程序性、礼节性而否认其权力的独立性,因为国家主席公布的法律是立法机关制定和通过的就认为这是一种“个人与集体相结合的元首制度”。议会的立法权和元首的公布法律权共同行使才能使法律真正生效,但我们只能因此说一部法律要生效需有议会和元首的配合,二者都依照宪法和法律行使他们的权力,但他们行使的仍然是各自独立的权力,且是不同性质的权力。

   1982年宪法是在1954年宪法的基础上修订的,其中关于国家主席的内容基本上沿袭了1954年宪法的规定,[26]所不同的是取消了1954年宪法中国家主席统帅全国武装力量和召开最高国务会议的权力,[27]而这对国家主席是个人元首还是集体元首应该没有实质性的影响。但我国宪法学界对国家元首制度的表述却发生了变化,“集体元首”已经很少有人提起,取而代之的是“个人与集体相结合的元首制度”,这在一定程度上承认了个人的作用,说明我们此时也意识到那种完全标榜“集体元首”的理由是站不住脚的,在文化大革命中假借“集体”的名义而行“个人”专断之实的事例太多了,以致让人们对那种言不由衷的解释、那种处处高举集体主义大旗而实际上完全是个人专制的极左思维多少有了一点反思。但毕竟1982年是改革开放的初期,极左路线的影响还随处可见,人们依然忌讳谈个人权力而要处处体现集体的领导,“有的同志往往把个体元首与资产阶级联系在一起,认为社会主义国家一定要采用集体元首,其实这完全是误会。”[28]笔者认为,1982年宪法与1954年宪法关于国家主席的性质的规定,并没有本质的区别,如果说1954年宪法规定的是集体元首,1982年宪法规定的是个人与集体相结合的元首,那么至少应该有相应的条文做依据。而实际上,1982年宪法只是将1954年宪法中“中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国”的规定改为“中华人民共和国主席代表中华人民共和国”,去掉了“对外”二字,表明国家主席不仅对外而且对内都是国家的代表,这无疑更加明确了国家主席是国家的全权代表这一国家元首的最根本特征,从而肯定了国家主席的元首性质。1982年宪法与1954年宪法相比减少了国家主席的职权,但这只能说明国家主席的职权更“虚”了,而不能说国家主席的权力更加个人化了,不能说1954年宪法规定的是集体元首,而1982年宪法规定的是个人与集体相结合的元首制度。[29]在个人还是集体行使职权这一问题上,1954年宪法与1982年宪法没有本质区别,它们实际上确定的都是个人元首制度。[30]我们不能因为1954年宪法和1982年宪法都没有明确规定国家主席是国家元首就否定其国家元首的性质。[31]根据宪法中对国家主席职权的规定(如外交权、公布法律权、政府首脑任免权、荣典权等),尤其是宪法明确肯定国家主席是“国家的代表”,这些已经能够表明“国家主席就是国家元首”,一方面“从国家元首的基本特征看,国家主席是对内对外两方面国家权力的代表”,另一方面,“从国家主席的作用看,国家元首权体现在国家主席对内对外活动的程序性、礼仪性和象征性方面”,同时,“从事实上看,国家主席在外交活动中也是以国家主席的名义出访和接受来访,在事实上被国际社会认为是我国的国家元首。”[32]1954年宪法和1982年宪法确认的都是个人元首制度,只是我们不愿意承认而已。我们几千年的文化传统是习惯个人高度集权的,而社会主义的国家理论强调“集体领导”,这二者之间显然有矛盾。我们的选择是,在理论上肯定“集体领导”,但在制度设计上则有意无意地向传统的个人集权模式倾斜,而在实践中则是基本按照传统的习惯思维去塑造权力体制。这或许是我们总是强调“集体元首”、以致在现实面前无法自圆其说之后,也不愿承认“个人元首”而用“个人和集体相结合的元首”做搪塞的理由,这种无视宪法文本而只从现实政治的需要对宪法作出的解释,是有违宪法解释原理的。

    

   三、我国的国家主席是实权元首还是虚权元首?

   许多宪法学者认为我国国家主席的职权是虚权,与1954年宪法相比,1982年宪法关于国家主席的规定减少了三项职权:一是向全国人民代表大会和其常务委员会提出议案权;二是统帅全国武装力量,担任国防委员会主席的职权;三是主席在必要的时候召开最高国务会议的权力。“根据现行宪法,主席不再享有这三项职权。因此,主席的地位比以前更超脱了。”[33]但也有学者指出,我国1954年宪法规定的国家主席的职权“虚中有实,虚实结合”,其中需要根据全国人民代表大会或其常务委员会的决定行使的职权以及有关接受国书等程序性权力是虚的,但统帅全国武装力量,担任国防委员会主席的职权则是实的。[34]

   那么,1982年宪法规定的国家主席职权是完全的虚权吗?1982年宪法第80条规定:“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。”从这一规定看,国家主席对内行使所有职权都需“根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定”,而完全没有属于自己的独立的决定权,这表明国家主席的职权确实是虚的,但从1982年宪法第62条规定的全国人民代表大会职权来看,其中第(五)项是“根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选”,全国人民代表大会决定总理人选时需要根据国家主席的提名,而不是国家主席行使决定权要根据全国人民代表大会的提名,国家主席拥有对总理的提名权说明其职权不完全是虚的。鉴于总理的地位和性质,他是中央人民政府的首长,是国务院的首脑,而国务院又实行首长负责制,因而具有典型的实权——行政权,对这样一个重要职位的提名权无疑是举足轻重而很难说是虚权性质的,因此即使1982年宪法取消了国家主席统帅全国武装力量和担任国防委员会主席的职权,但其保留了1954年宪法中关于对国务院总理的提名权,仅此一点就很难说国家主席的职权完全是虚的,而是有实有虚(但应当承认虚权是主色调的)。这与西方议会制下元首对政府首脑的提名权有所不同,西方议会制下元首是虚权的,表现在提名总理时不是根据他个人的意愿而是国家议会的选举结果(议会中多数党的首领),而在我国,最高权力机关中占半数席位以上的执政党是固定的,但国家主席提名时并非将执政党的一把手提名为总理,也没有固定地将执政党的第二或第三把手提名为总理,没有完全制度化、法律化。[35]

   在实践中,国家主席职权的虚与实也视具体担任国家主席职务者的情况不同而有所不同,如80年代国家主席基本上是虚权的,90年代后逐步转向实权。在美国历史上总统的权力也曾有过较大变化,如总统与议会的关系有时也是因人而异的,“约翰逊总统曾经完全被议会制服,……但是随着克里夫兰、麦金莱、罗斯福和威尔逊就任总统,天平向另一边倒了。”“总统开始具有首相的双重属性,他既是立法机关的领袖,又是不向立法机关负责的独立的行政首脑。”“总统不但运用政党领导这个武器,而且还运用向全体国民呼吁的有效措施。如果他以这种资格有效地触动了人民的心弦,他就是不可抗拒的”。[36]但美国毕竟是一个没有首相的国家,总统因此才有可能具有元首和首相的“双重属性”,而中国宪法不仅设置了总理的职位,而且在国务院实行“总理负责制”,因此国家主席在宪法未作任何修正的情况下,90年代在短短几年内由虚权变为实权,有制度“因人而异”的嫌疑。而2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席职权的增加,使国家主席在外交方面拥有了相当的实权,[37]因此目前我国的国家主席从宪法规范上看可以说是半实权半虚权的。

    

   《法学评论》2014年第3期

   --------------------------------------------------------------------------------

   注释:

   [1] 龚祥瑞:《比较宪法和行政法》,法律出版社1985年版,第191页。

   [2] [英]洛克:《政府论》(下),叶启芳、翟菊农译,商务印书馆1982年版,第93页。

   [3] 有时候,是已经有国家、国王、国民之后才制定宪法,宪法不是人民之间订立的契约从而产生国家、国王,而是国王和人民之间订立契约以便互相约束,“国王与国民间缔结约束,担保国民的权利,于此限度之内,限制王权,将来不侵害国民的权利,这种的誓约,亦于中世以来屡见其例。最显著的,就是英国。”[日]美浓部达吉:《宪法学原理》,欧宗佑、何作霖译,中国政法大学出版社2003年版,第382页。

   [4] 当人民选举国家元首时,这种选举象征着人民产生国家及其代表,是社会契约的表现;而在英国这样保留君主立宪制的国家,国王的世袭制则在一定意义上象征着人民对“君权神授”的古老传统的尊敬。

   [5] 德国法学家奥托·麦耶“将有关元首的平时权限及紧急权限、外交行为、战争行为及有关政府政策决定过程等,视为国家权力的第四种领域(ein Viertes Gebiet),不属于行政,而其名称奥托·麦耶认为可称之为‘统治行为’。”陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社2002年版,第15页。

   [6] 张光博:《宪法论》,吉林人民出版社1984年版,第367—368页。

(点击此处阅读下一页)

进入 马岭 的专栏     进入专题: 国家主席   集体元首   个人元首   实权元首   虚权元首  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/74970.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统