高志宏:困境与根源:我国行政问责制的现实考察

选择字号:   本文共阅读 521 次 更新时间:2014-03-27 14:53:23

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高志宏  
但是,从长远来看,其必然会直接影响行政问责制的社会效果。国家不能仅仅依靠“问责风暴”来进行问责,也不可能天天刮“风暴”。所以,我们必须建立一种长效机制,即制度化、常态化、透明化的行政问责制。

   第三,行政问责制的发展呈现出阶段性,各地发展不平衡。我国推行政问责制目前仍处于试点阶段,呈现出阶段性制度变迁的特征。有些地方,如海南省、山西省等,不仅省级政府制定了相关的规章制度,省属地市也结合本地具体情况制定了相应措施;而有些地方,行政问责立法和执法都还比较薄弱。总体看来,我国还没有形成良好的行政问责的惯例和传统。

   正是上述问题的存在,使我国行政问责缺失还相当突出,重大生产安全责任事故居高不下,造成了巨大的经济损失,严重影响了政府的公信力和执行力,导致群体事件频发,政府信任危机严重。

    

   四、我国行政问责制存在问题的原因

   任何一项制度的建设都不是一蹴而就的,若想构建良好的行政问责机制,就要对我国行政问责乏力的原因进行深入细致的解析,寻求和设计能有效加强政府责任性和建构问责机制的方式,为依法问责奠定坚实的基础。我国行政问责制存在问题是由多方面的原因造成的,主要包括文化原因,政治原因和制度原因。

   在文化传统方面,“官本位”和权力崇拜是我国数千年封建社会的主流思想,行政文化建设严重滞后,“一言堂”现象普遍存在;责任行政观念缺乏,官场“潜规则”盛行,官员责任意识缺失,道德自律意识弱化。“真正的‘问责’,既来自于制度的硬规定,也来自民众与舆论的软压力,还来自于官员自身的道德自觉,以及更为深厚的政治氛围。如果仍然是‘组织安排’,并不是人们期待的真正的‘问责’。可见,中国走向真正的‘问责制’,尚需时日。”可以说,传统政治文化是阻碍我国行政问责制建立健全的最根本原因。

   在政治体制方面,权责不清,权责不平衡。由于缺乏科学职能划分与职位分类,我国党政之间、行政机关上下级之间、正副职之间、不同行政机关之间职能交叉严重,导致行政人员职责不清,致使责任虚置或责任无法追究。出了问题无从确定责任人,或随便找个人充当“替罪羊”暂时平息民愤。其结果违背了行政问责制的本质和初衷,难以让受处罚的被问责人心服口服,也难以让民众信服,不能有力地促进问责制的推行。

   在法律制度方面,“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则”。我国原有的行政问责制度供给不健全且相对滞后,新的行政问责制建设还刚刚起步,缺乏整体系统的先进理念支撑。这主要体现在以下三个方面。

   第一,行政问责制度有效供给不足。当前我国行政问责面临的主要问题是存在严重的制度资源稀缺,行政问责制适用的规定散见于各种政策文件中,既有党的条例,也有政府的法规;既有中央出台的,也有地方政府制定的:尚无全国统一的法律,各地标准不一。只有从国家意志的高度制定一部全国统一的行政问责制法才能从根本上保证行政问责的程序化、制度化和法制化。

   第二,行政问责制度存在缺陷。我国现行行政问责的规定比较笼统、抽象,不够具体、科学,对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。例如,在问责事由的规定中,对于“重大损失”、“重大事故”,对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度,都没有统一、具体和明确的界定。甚至把日常行政管理中“机关效率低下”、“服务质量差”、“工作态度生硬”等应通过其他责任追究制度来处理的行政问题规定在行政问责之中。行政问责作为一个专门制度,应当具有严格的内涵,不应当“泛化”,其追责前提具有特殊性,应当是对法律没有规定的责任情形(法律真空)作出规定,应当是“非常”情况下时“常态”制度,不是一切公共领域的行政失责都应当通过行政问责来实现。行政问责重点应放在重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题上。

   第三,行政问责制度创新乏力。行政问责制度设计也需要创新,设计出科学合理、积极有效的制度。我国处于社会转型时期,由于“路径依赖”,新旧体制转轨必然会产生很大的摩擦和冲突,原有的制度设计不能有效满足现实行政生态的需要,亟需与时俱进的制度创新来保障对政府行为的规范调控。我国的行政问责制毕竟才刚刚起步,与之相配套的机制并不健全,如监督机制、救济制度、考核制度、政府绩效评估机制、信息公开制度、申诉机制等等,这也必然制约了行政问责制度的创新。五、我国现行行政问责制度设计的缺陷和矛盾

   我国经济和政治体制改革是一个制度变迁的过程,行政问责制度效力的有效发挥和我国责任政府目标的实现需要一系列的制度安排来保证。但是,我国目前的行政问责制度设计存在诸多缺陷和矛盾。

   第一,从法的形式来看,我国问责法律体系不健全,没有统一立法。正如马怀德教授所言:“一个健全的制度体系,不是‘头疼医头、脚疼医脚’,也不是旧有的运动和‘风暴’;而是一旦面对问题,法律可以自动运转来应对,从容而有序。”“建设‘责任政府’,需要制定更为规范、更加稳定、更有可预见性的法律制度,并严格予以执行。”虽然《突发公共卫生事件应急条例》、《公务员法》和地方行政问责规章的出台和实施,使我国的行政问责摆脱了“有问责之事,无问责之法”的尴尬处境,但是,我国现有行政问责制法律规定仍然比较零散、薄弱,没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系,没有一套统一的行政问责制度,更没有一部统一的行政问责法,存在法律制度虚化的问题。就全国行政问责制度而言,行政问责制无法覆盖全部问责客体,使得行政问责制度无法具体详尽地落实。如《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》这两个中央文件均是针对执政党内成员及其党内领导者的,并不涉及党外成员及其领导者:《党政领导干部辞职暂行规定》中的问责针对的是党政领导干部,不包括非党政领导干部;国务院出台的《特大安全事故行政责任追究的规定》、《公共卫生突发条例》,问责的事项限定在特大安全事故和突发公共卫生事件,范围比较窄;全国人大制定通过的《行政许可法》和《中华人民共和国公务员法》不专门对行政问责作出规定,前者主要涉及行政许可中的政府责任,后者则是全面规范公务员的一个总法。

   第二,从法的效力看,我国已有的行政问责制主要体现在规章制度、政策层面,没有上升为法律,已有的专门的行政问责法只是地方性的政府规章而不是全国性的法律或法规。我国涉及问责方面的制度不少,但就全国范围而言,无论是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》,还是《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》,或是温家宝总理在十届全国人大二次、三次会议上的《政府工作报告》,都是中央的政策而不是法律,无法发挥法律的效力。不可否认,推行行政问责制离不开中央和国家的政策指导,然而,要切实规范行政管理活动中的违法、失职、渎职等行为,没有相应的法律制度作支撑,而仅仅依靠政府的政策和命令,也许一时会奏效,但不能长远地根本地解决问题。需要通过立法的形式完善行政问责制度。虽然许多地方发布了行政问责规章制度,但地方政府规章在法的效力上处于较低的地位,仅在本地区有效力,适用范围有限,更何况并不是所有的省市都已经制定了问责规章。另外,行政权力地方化、地方权力利益化、地方利益法制化使我国行政立法中“立法割据”现象严重。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬,内容过于笼统,缺乏针对性和实用性,在实践中难以操作,往往流于形式。所以,完善行政问责制,统一的中央立法司法体制必须到位、有为,必须颁布统一的法律效力更高的法律法规。

   第三,从法的内容看,现有的行政问责制度设计不完善,冲突严重,主要体现在问责不明、问责不公、问责不准、问责不全、问责不透明、救济途径不完善等方面。

   (1)问责不明。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。在我国的传统体制之下,政府、党组织、权力机关、司法机关、第三部门的权力行为边界还不够清晰;中央政府与地方政府的职责权限存在重叠多变的现象;政府部门内部权力范围不明、正副职之间的责任模糊,政府部门及其官员的责权利不平衡,个人责任与集体责任难以界定。不清晰的权责关系常常使得问责主体出现权力冲突、利益冲突,给行政问责有效实施和发挥作用设置了体制性的障碍。有的地方规定行政问责是异体问责,如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》等:有的地方规定行政问责是同体问责,如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》等;有的地方规定行政问责则是双重问责,如《吉林省行政问责暂行办法》等。

   (2)问责不公。缺乏一个全国范围内普遍适用的问责法律制度,而各地自行制定的行政问责规章、规定的内容又不尽相同,没有统一的问责标准,必然导致针对同一行为,是否问责以及问什么责,各地处理不一。有的地方规定行政问责制的对象限于行政首长(行政机关主要负责人),如《哈尔滨市行政机关领导问责暂行办法》;有的地方则规定行政问责制的对象限于所有公务员,如《甘肃省人民政府办公厅首问责任制(试行)》等。没有明确责任体系的问责制度不仅是一种摆设,而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。“问责对象局限于政府机关及其公务人员会影响到体制内人员的公平,问责机关的自由裁量权过大,势必导致某些官员为逃避问责而采取非法手段,跑官要官,调动职位,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。”所以,问责应当公平,即执行标准一视同仁,调查机构要具有公信力,要接受社会舆论和方方面面的监督,尽量做到不枉不纵。

   (3)问责不准。目前我国行政问责制的内容和范围存在一定的不确定性、不可预测性,问责标准弹性较大,随意性和选择性较强。如果问责不准不公,那就没有说服力,也就不会有威慑力。如果标准定得很低则不免有作秀之嫌,过高又会成为一纸空文。所以,问责应当准确,也就是说,要在充分考虑我国政治体制和领导体制特殊性的情况下,制定出定性和定量相结合,更加具有操作性的问责办法,实行起来可以对号入座,尽量排除人为因素。比如,《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《南昌市行政首长问责暂行办法》都把“效率低下、服务质量差、工作态度生硬”类似的规定作为问责事由,但什么是“效率低下”?如何判断“工作态度生硬”?诸如此类的规定都很抽象,不利于行政问责的有效实施。

   (4)问责不全。就目前情况看,问责范围还较窄,问责事件仅限于重大公共安全事故领域,对其他领域发生的过失责任追究,问责内容比较少、尚处于探索阶段。如决策失误、用人失察、领导过失等,至今尚未纳入问责范畴,或者说虽已纳入问责制规范的范围,但尚未有真正落实之举,这也是被学界广为诟病的原因之一。如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中问责的范围也仅仅是针对特大安全事故,不包括一般的安全事故,更不包括不属于安全事故领域的其他可问责事项。

   (5)问责不透明。行政问责程序的完善是行政问责从权力问责走向程序问责的根本和关键。“合法正当的程序是行政问责沿着法治的轨道健康、持续发展的保证。正是程序决定了法治与人治之间的分野,也只有程序才能把内在扩张的行政权约束在法律架构中。问责之所以被称作‘风暴’,定然意在其严厉、果敢、迅猛,同时也反映了行政问责在程序设计上尚需完善。”目前我国的行政问责程序在操作层面上还存在诸多问题,缺乏法定操作性,没有形成完整的程序链条,如政府信息公开有限,公众缺乏知情权,启动程序不健全。如《公务员法》对引咎辞职的规定就一条,没有规定引咎辞职的具体程序,更谈不上对引咎辞职进行监督。对问责对象的处理程序缺失,无疑会影响行政问责效能的提升,导致行政问责实际效能偏低,造成了有法但无从适用的局面。

(6)救济制度不健全。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2009年第10期

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