于建嵘:中国县政改革的目标和基本路径

选择字号:   本文共阅读 3219 次 更新时间:2014-01-02 10:14:32

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于建嵘 (进入专栏)  
并不能作为否定县政自治的理由。而因为乡镇虽然是一级政府,但不是完整的政府,人大没有办法开会,没有检察院、没有法院也没有公安,有很多职能他承担不了。所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章,乡镇改革一定要和整个县的改革相结合。农村综合改革实际上考察的是县的改革。主导中国农村发展的是县而不是乡镇,这一点应该首先树立起来。先考虑好县的定位,再考虑乡的定位[ix]。可见,县政自治应成为中国政治发展的突破口和目标。

  

   政治分权与责任政府

   如果说,行政分权所解决的是中央与地方的关系问题,可以把县政自治作为县政改革的基本目标的话,那么,政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。就目前中国的县政状况而言,政治分权实现的主要目标是要通过政治改革建立一整套干部管理制度中地方领导人的激励体制和个人选择问题。

   有学者指出:"扩权强县,其实质应该是强民,使得民众的主人公地位得到更好的体现,激发他们建设家园的积极性。因此我们在扩权强县的过程中,-一定要加强法治,强调民主,只有使县中的民众更有力,县里的官员更多地考虑当地民众的利益,强县的目的才会达到,强国的目标也才可以期待"。也就是说,"人民如何更好地加强自我管理,以及对权力监督的能力,这样的强县才能强到根本上"[x]。问题是,目前所进行"强县扩权"式的行政分权,由于没有政治分权作为基础,就很难防范权力被滥用的产生。因为,"权力在上级时,至少可以受到上级的监督和制约,并且权力寻租的成本加大;权力下放在地方,权力受监督少了,权力寻租成本也降低了。因此,地方自主权扩大的同时,权力滥用和公共利益被损害的风险加大"[xi]。事实上,在某些实行"省管县"的地方,由于县级领导的权力加大,所产生的腐败案件也更为严重。海南省实行省管县后,产生的问题就很有说服力。2005年这个省临高县原县委书记吴光华,2006年屯昌县原县委书记徐清学,2007年文昌县委书记谢明中均因腐败而坠落。对此,海南省委书记卫留成就说,海南实行省直管县的体制,县(市)委书记的行政级别高(正厅级),权力过于集中,班子内部监督和同级纪委监督较难[xii]。

   地方自治就是"一地方之人,在一地方区域以内,依国家法律所规定,本地方公共之意志,处理一地方公共之事务"[xiii]。也就是说,地方自治主要的规定性在于,以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情况来看,为了减少改革的阻力,可以考虑优先解决如下几个问题。

   第一, 改变目前县级政权的异地为官制度。地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。县级领导干部回避制是当前中国重要的人事组织制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条规定,"担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的,一般不得在本人成长地任职"。《国家公务员暂行条例》第六十三条也规定,"国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的,一般不得在原籍任职。" 这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾,结党营私,减少腐败。但是通过几年的实践,这项旨在防止官员以权谋私的制度,不仅反腐效果欠佳,在一些地方反有助长腐败之势。对此,有学者归纳为如下三个方面:其一,由于行贿者可以不在当地送礼,反倒逃避了当地群众的监督,行贿和受贿都变得更加隐蔽和安全了。 其二,"异地官"在上任的第一、第二年,由于人生地疏,忙于建立各种关系,熟悉民情,无法展开正常的工作;后两年要向上面汇报政绩,准备调动,也无法展开正常的工作,结果整个在任期间根本就没做几件实事。为了显现自己的政绩,有些聪明的官员便挑选几件能引起轰动效应的事来做做。更不乏甚者,为了在自己任内出政绩,不顾当地群众的长远利益,搞短期开发,短期建设,使当地群众的长远利益受到损害。 其三,"异地为官"使得民主选举成了形式。比如,某地要选举新的县长,由于要选择外地干部,只好先由上级组织部门从外地派一个代县长,然后再进行选举,而当地民众一般不了解该官员的情况,最后只能上级组织部门怎么安排,代表们便怎么投票。而那些被"选举"上来的官员自己心里明白,他们手中的权力并不是来自人民群众,而是来自上面领导的关怀,于是便有人跑官、卖官、买官,腐败行为便由此而生了[xiv]。由此可见,事实上,县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。对于一个现代国家而言,政治首长对辖区的身份认同是十分重要的。当然,如果要改变这一点,势必限制了现存的上级政治部门对地方政治调配空间。但因此通过改变县级政治生态所获得的政治收获则是十分巨大的。

   第二,从县级间接选举向公开直接选举发展,构建真正的基层民主自治体制。自治制度并不一定是民主制,而民主制一定是以自治为基础的。"在现代民主社会中,实际制定和执行公共政策的是全体选民选出的代表。尽管在不同的国家,特定的制度安排或宪法框架差别较大,但在大多数民主体制中,立法或执行部门,有时甚至是司法部门的官员都由选民选举产生"[xv]。也就是说,民主制度与选举制度是分不开的。县政民主自治也就要开放民选县级领导人。孙中山早就指出,"完全自治之县,其国民有直接选举官员之权,有直接罢免官员之权,有直接创制法律之权,有直接复决法律之权";"每县地方自治政府成立之后,得选国民代表一员,以组织代表会,参预中央政事";"凡一省全数之县皆达完全自治者,则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长,为本省自治之监督;至于该省内之国家行政,则省长受中央之指挥"[xvi]。也就是说,孙中山构想的县政自治中,县的官员是由国民直接选举的,而省长则是国民代表间接选举。考虑到中国目前的情况,可以分为两部走。其一,按照现行体制,真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举,并使县级人民代表大会的代表专职化,再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官[5]。其二,经过五到十年,通过修改宪法,过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。在这个过程中,"要有意识地培育基层群众的公民意识,鼓励他们主动参与改革,让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力,相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合,才能保证初露端倪的政治、行政体制改革走向深入、稳妥与高效"[xvii]。

   第三,重新确立县级政权和县级领导人的政治定位,建立真正的责任政府。地方自治政府应是对本地居民负责任的政府。问题是,在目前的中国,执政党和国家机构的二元化运作模式使这种责任变得十分困难。也就是说,要在中国建立真正的责任政府,就必须改变执政党的执政方式。从县域政治方面来看,"党政分开"并不一定会取得实际性的效果,由执政党全面掌握国家行政机器,实行"党政合一"才是最为现实的选择。问题是,执政党必须要获得辖区公的授权,承担起实现辖区公民意志和利益的政治责任。与此相联系的县政领导的政治地位也应有所改变。在目前的制度安排下,县政领导具有政务官的责任,也能获取政务官的权力,但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序,使县政领导获得实在的政治授权,同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序,县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治,县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作,才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度,使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价,无法托庇于干部流动,县政府才会建立公信力,才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府[xviii]。

   第四,要进行司法改革,构建司法制衡制度。目前中国司法存在的"审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化"都在县级政治中有所表现。在体制设计上,地方人大是地方的国家权力机关,地方人民法院和地方人民检察院都对人大负责。在人事制度上,各级地方人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免,副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免;地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。以上描述的是制度设计上司法权的地方化。在现实中,司法权的地方化表现为各级地方行政机关对司法权力的限制及影响。导致地方司法机关不隶属地方国家权力机关却隶属地方行政当局的一项重要制度安排是:法院和检察院的主要经费都源于同级财政,其它物资资源也受制于地方行政部门。这种司法审判权力的地方化,影响了国家法律实施方面的统一性,影响到了司法独立,使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障。同时,它导致或助长了审判和执行中的地方保护主义,容易产生各种司法腐败[xix]。对此,中共在十七大报告中就指出:"深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权"[xx]。根据中国目前的情况,我们认为,需要建立一整套的司法制衡,以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。这种司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央,由中央实行垂直管理。显而易见,建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制,在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责,而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系,中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。另外,还必须改革目前的政法委系统。政法委作为执政党对国家司法的领导机构,其设置和工作方式已越来越不适应法治国家的要求。要实行地方的民主自治,就得排除地方政法委对地方司法的影响和干预。为了减少改革的阻力,可以考虑中央政法委和省级政法委保留作为执政党的研究智囊机构,地市和县的政法委取消。

   总之,中国县政改革的方向应是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。因此,它不仅需要调整中央与地方之间的关系,充分重视地方的自主性和特殊性,发挥地方的创造力;还需要确立民众对执政者的制约,建立真正意义的责任政府;同时需要具有权威的司法制度来制约地方的政治行为,以保证国家的政治统一有效性。

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