付子堂 常安:民生法治论

选择字号:   本文共阅读 965 次 更新时间:2013-11-22 20:42:58

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需要我们拿出自己的制度创造能力和理论想象力。

    

   四、构建民生法治体系

   民生的内涵要得以充分实现,人民的权益要得到充分尊重和保障,就必须全面落实依法治国的基本方略。我们时代的民生话语,并不是一种满足于温饱水平的物质需求,而是公民政治、经济、文化权利的全面实现,而法治无疑是公民权利实现的最坚实保障。必须通过宪法和以宪法为指导准则的各种法律法规的制定和实施,保护公民的基本权利为己任,解决民生难题。所以,必须“建设社会主义法治国家,树立社会主义法治理念,增强全社会法律意识,推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化,逐步形成社会公平保障体系,促进社会公平正义”。[32]

   毋庸讳言,转型期诸多矛盾和利益冲突的杂糅,构成了当代中国民生问题的复杂特质,也使得民生问题成为一个多维度的难题。郑功成教授认为,影响后改革时代民生问题的因素是多元的,也是非常复杂的,但是历史因素的影响越来越弱化,经济因素影响的重要性也在下降,而现实因素中的政治因素、社会因素、文化因素、全球化因素的影响却在持续上升。[33]

   所以,解决民生问题,需要多种社会调控机制的通力合作,如经济方式、行政方式,但如果仅仅依靠其他调控机制,而缺乏法治的有效监督与制约,则很难实现解决民生的初衷,甚至有可能成为腐败工程的温床,这在现实中已有不少事例可循。温家宝总理2007年3月5日在十届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》,民生话题贯穿始终,并特别强调“解决民生问题,第一要有制度的保障”。而最坚实的制度保障,则莫过于法治的保障。民生问题的最终解决,显然需要法律功能的很好发挥,应该设定相应的法律机制来保证其适宜的解决与安排。而且,法治作为一种治理国家的根本方略,有理由、也有可能为解决当代中国的民生难题做出自己独特的贡献。法治对于权利的重视、对于规则稳定性、透明性的强调,对于司法权威的尊崇,对于政府权力的制约和政府义务的要求,均使得法治可以为解决当代中国的民生难题做出自己应有的贡献。

   民生问题从表面上看是社会问题和经济问题,但实质上首先是一个典型的权利问题。按照美国学者洪朝晖的观点,经济贫困一定程度上是社会权利贫困的折射和表现,经济贫困的深层原因不仅仅是各种经济要素的不足,更重要的是社会权利的贫困,当然还包括与社会权利相关的政治权利、文化权利和经济权利的贫困。所以,治理与消除经济贫困的治本之道,是强化社会权利的平等和保障社会权利的公正。洪氏所言,可谓至理。的确,我们一般认为,解决民生问题,主要是低收入群体的收入增长问题,基本上限于经济领域,但实际上,经济方面的贫困,又何尝不是权利配置和权利实现方面的贫困使然。洪氏将权利贫困界定为“特定群体无法享受社会和法律所公认的足够数量和质量的工作、住房、教育、分配、医疗、财产、晋升、迁徙、名誉、娱乐、被赡养、以及平等的性别权利,而且由于他们应该享有的社会权利被削弱和侵犯而导致相对或绝对的经济贫困”[34],而教育、就业、分配、社会保障,恰恰是民生问题的四大基础领域,这正可说明,民生问题就实质而言,是一个典型的权利问题,民生问题的凸显,恰是权利配置、权利实现机制、权利保障机制等方面的不足使然。

   而权利,正是法治的要义所在。一方面,宪法作为国家的根本大法、作为治国安邦的总章程,也是公民基本权利最权威的宣示;另一方面,在通过公众参与等法律措施充分了解公民权利需求的基础上通过立法优化权利配置,通过相关法律制度确保公民权利的实现,当公民权利受到侵害之时,通过司法得到及时的救济。可以说,权利的彰显过程,就是法治的运行过程,这也是为什么说法学是权利之学的原因所在。所以,着力保障和改善民生,其要旨即是公民权利的充分彰显,而公民权利的彰显,无疑需要法治的切实保障。所以,破解民生难题,离不开法治的深入,即通过法治保障民生、构建民生法治。

   2004年3月14日十届全国人大四次会议通过的《宪法修正案》对于“尊重和保障人权”的庄严宣告,对“公民的合法的私有财产不受侵犯”的确认,对“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的承诺,既是社会主义法治国家建设深化的必然要求,也是宪政视野下对民生的最权威保护。而“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,更是直面转型期中国土地征收、征用中产生的民生问题。可以说,这一宪法修正案充分体现了新一届党中央领导集体以人为本的执政理念,也为具体法治实践中的民生法治构建提供了坚实的宪法依据。中共十七大报告以“加快推进以改善民生为重点的社会建设”为题,着重提出:“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。”其中,“学有所教”对应教育权、“劳有所得”对应劳动权和报酬权,“老有所养”对应社会保障权,“病有所医”对应健康权和医疗权,“住有所居”对应适度住房权,可以说涉及到了宪法规定的公民基本权利中的多项重要内容。[35]而民生问题中的热点话题,如农民工问题、就业歧视问题,也可以在宪法所规定的平等权这项公民权利的首要权利面前获得保障。列宁曾经对宪法下过一个十分精辟的定义,“什么是宪法?宪法就是一张写着人民权利的纸。真正承认这些权利的保证在哪里呢?在于人民中那些意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”[36]在列宁看来,作为根本法的宪法的一个根本任务,就是要明确规定人民应当享有的基本权利。“宪法就是一张写着人民权利的纸”这句名言有两层含义:第一,宪法的根本任务在于确定和保障人民的基本权利。第二,宪法所赋予人民的基本权利,仅仅是写在“纸”上的权利,更为重要的是采取有效的措施,使这种纸上的权利变成现实的权利。[37]显然,必须通过宪法确定公民所应当享有的基本权利,进而以国家根本大法的方式给予民生以坚实的保障。

   民生法治,要求立法反映人民的意愿、代表人民的利益,充分体现“民之生计”。现行宪法明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,我国《立法法》第五条也规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”只有人民的意志、利益通过法律文件的方式确定下来,才是对民之生计最坚实、最庄重的保障。所以,必须坚持民主立法,通过听证、公众参与等法定程序确保人民在立法进程中的主体地位,并在立法体系中将民生问题、人民反映的热点、难点问题、与人民利益密切相关的问题放在更为突出的位置。当前,在具体立法方面,必须继续加强民主立法、民生立法,加大社会领域等关系到民生问题破解关键症结的领域的立法力度。同时,在涉及到国计民生的重大法律法规的立法过程中,在提出法律草案和行政法规草案、地方性法规草案时,通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取各方面意见,增强民生立法的透明度和公众参与度。《物权法》、《就业促进法》、《劳动合同法》、《个人所得税法》、《劳动争议调解仲裁法》等一系列旨在保障公民基本权利、和民生问题息息相关的法律法规的先后出台,使得2007年被称为中国民生立法的关键之年。[38]2008年3月8日,吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中指出:“按照构建社会主义和谐社会的要求,着力加强社会领域立法。”这更是表明了立法机关在继续完善民主立法、经济立法的同时,着力加强社会领域的民生立法的决心。2009年3月9日,吴邦国在第十一届全国人民代表大会第二次会议上的工作报告专门以“着力促进解决民生问题”为题,强调“坚持以人为本,促进解决民生问题,是常委会工作的又一重点”。在立法方面,2009年将提请审议通过的新的法律有《社会保险法》、《基本医疗卫生保健法》、《精神卫生法》、《社会救助法》、《慈善事业法》等,提请审议修改的有《老年人权益保障法》等。同时,对诸如《住房保障法》这样的社会保障立法,也拟研究起草,并在条件成熟时安排审议。同时,在各地地方立法规划中,民生立法也占据了相当的比重。同时,就立法方式而言、民主立法、开门立法与科学立法等立法模式的强调,也充分体现了关注民生、体察民意、尊重民权的立法思路,通过对公民作为权利主体之主体性的彰显,确保立法的民生意旨。

   民生法治,要求行政机关依法行政,从而最大程度的保证民生政策能够真正落实和持续,以实现惠及民生的初衷。政府的权力来源于人民,服务于人民,而不得高于人民的利益之上。当前,在行政执法方面,需要进一步强调依法行政、执法为民。现实法律世界中的各项执法工作,都与民生问题息息相关,广大执法部门,着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题,把为人民安居乐业提供有力的法治保障和法律服务作为自己的基本职责从一系列具体法治实践出发,全面满足人民群众的民生需求,并通过行政诉讼、行政复议等法律手段,确保执法为民宗旨的实现。从宏观角度,各级政府应当把着力保障和改善民生作为履行政府职责、实现政府绩效的核心评价标准。如果说古代统治者的民生举措是为了维护统治的需要进而对臣民的恩赐的话,那么,现代法治国家中政府的民生举措则是必须履行的法定义务,着力保障和改善民生,也成为衡量评价、政府能力的一项核心指标。而如何确保政府对这一义务的履行,正是通过法治方略中关于政府必须依法行政的强调来实现。

民生法治,要求司法给予公民权利以及时、有效的救济,从而维护权利、实现民生。如果公民的权利很难得到及时、有效的救济,则再美妙的权利设置也将流于形式、当然更谈不上对“民之生计”的落实和保障。“无救济则无权利”,“一次司法不公的危害,其恶果超过十次犯罪”,这些经典的西方法学谚语,无不说明司法救济在权利系统中的重要地位。在一定程度上,司法既是权利系统的最后防线,同时也是民众对权利法律体系信赖与否的一个重要标尺。当前,尤其需要继续发扬司法为民的光荣传统,深化司法改革,增强司法的公信力。司法系统近年来也出台了一系列旨在保障民生的规章制度,如最高人民法院2008年3月发出的《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》,要求各级法院把保障和改善民生贯彻到行政审判和非诉行政案件执行的每一个环节,要求以积极的态度救济民权,以优质的服务减轻民负,以快捷的审理解除民忧,以公正的裁判保障民利,以有力的执行实现民愿。2009年3月25日,最高人民法院公布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》也特别提出:“妥善解决司法工作中涉及民生的热点问题。”所以,保障公民的基本民生权利,在公民民生权利遭到侵害时及时有效的救济至关重要。近来,重庆法院系统以建设“平安重庆”为契机,全面启动“民生法庭”创建活动,要求人民法庭的法官不能一味高坐审判台保持“神秘感”,不能光用专业术语或打官腔,既要准确应用法律判定是非,更要善于说群众听得懂的语言,用群众看得见、听得懂、能接受的方式,用法律规定和民风习俗处理好矛盾纠纷,促使当事人握手言和。[39]最高人民检察院检察长曹建明也将“始终注重保障和改善民生”作为检察工作必须做到的“五个始终”之一,即要“始终注重保障和改善民生,切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”;曹建明认为,“如何把履行检察职能和关注民生问题更好地结合起来,是做好检察工作的一个非常重要的结合点和切入点。各级检察机关要充分认识改善民生问题的重要性,始终把它作为检察机关的一个重大职责来看待、来抓紧。要增强尊重和保障人权的意识,依法坚决打击危害人民群众生命财产安全和侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪活动,突出查办教育、就业、食品安全、医疗卫生、社会保障、征地拆迁、抢险救灾、移民补偿等领域发生的职务犯罪案件。同时也要有针对性地加大法律监督的力度,从办理的每一起案件、受理的每一项诉求入手来促进解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法学》2009年第6期

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