叶玉:全球经济治理体系的冲突与协调

选择字号:   本文共阅读 556 次 更新时间:2013-11-13 11:06:00

进入专题: 全球经济治理   二十国集团  

叶玉  
而未与UN订立专门机构协议。[13]

   如今,G20与UN之间的紧张关系最为突出,某种程度上覆盖了布雷顿森林机构和UN之间的紧张关系。G7成立后便一直面临与UN的关系问题,如今G20升格和国际格局进一步多极化,该问题的重要性是在上升而非下降。G20在加强与UN的联系及促进与非成员国和市民社会的沟通(outreach)方面已经做了较大的努力。比如2010年G20首尔峰会期间,在新加坡领导的全球治理集团(Global Governance Group,3G)的推动下,峰会最后文件对UN、地区性国际组织和非成员方参与峰会的问题做了专门的安排。但是,缺乏代表性与合法性仍然是G20面临的主要批评之一。IMF、WB最近一轮改革重点即在代表性问题,包括增进新兴经济体的投票权和保护落后的发展中国家的投票权两个方面,但对之给予肯定的主要是前者,而后者对改革的结果并不满意,如何保护它们的代表性仍将是下一轮改革的重要内容。

    

   三、问题的根源与出路

   总之,“协调始于内部”。机制冲突问题更多是现象,而非根源,它实际上反映了各领域机制内部权利义务关系的不健全,归根结底则源于国际利益格局的分化和冲突。这也意味着,机制层面的协调努力无法从根本上提供问题的全部答案。

   (一)问题的根源

   与大萧条或战后大部分时期相比,此次危机五年以来全球经济复苏总体表现良好,实际上不像很多人批评的那么糟糕。[14]但是就中长期而言,当前世界的确面临一些重大的系统性困境,而机制之间的冲突只是居于因果链末端的现象。第一,汇率、国际经济失衡等宏观经济协调问题仍然无章可循,G20匹兹堡峰会确立了所谓的相互评估程序(MAP),旨在为成员国确立量化的义务目标,某种程度上恢复IMF的职权,但进展情况差强人意。货币体系的失序带来整个经济体系的治理协调问题。第二,环境、气候领域的国际规则制订僵局使得贸易与环境的冲突加剧。在贸易、气候、发展等议题上,G20的作用限于言辞和宣示,对WTO多哈回合、UNFCCC全球气候谈判基本上没有起到推动作用,对2015年后全球发展目标的制订亦没有发挥领导作用。

   归根结底,机制背后成员国家利益结构的分化,是当前全球经济治理体系有效性和协调性缺乏的根源。国际关系的主要矛盾出现分层,即由发达与发展中国家之间的矛盾分化为新兴国家与发达国家之间矛盾、较落后的发展中国家与发达国家之间矛盾以及新兴国家与较落后的发展中国家之间矛盾三层。简言之,世界格局日益由南北关系为基础的二元结构演变为北中关系、南中关系以及南南北关系为基础的三元结构。李稻葵先生称当今世界分为富国、穷国和中国,是对该三元结构的简化。[15]旧的二元利益平衡被打破,新的三元利益平衡尚未形成。

   北中矛盾即发达与新兴经济体之间的矛盾是各重要议题领域治理困境和体系有效性不足的主要症结。当前一切经济领域的全球合作困境均受制于同一个标志性的问题,即如何为新兴国家制订一套新的规则,使“南北”关系为基础的二元规则,调整为“南中北”关系为基础的三元规则,核心在于新兴国家与发达国家的协调。无论是贸易、气候还是发展领域,全球谈判一直围绕新兴国家是否应与发达国家承担相同的义务问题僵持不下。比如在多哈谈判问题,美欧等坚持新兴国家应与他们按照相同的公式承担开放市场义务,而只有落后的发展中国家应继续享有“特殊与差别待遇”;在气候谈判领域,发达国家主张,应废除《京都议定书》和“共同但有区别的责任原则”,主要按照碳排放水平界定各国减排义务;在发展合作领域,经合组织发展援助委员会(DAC)一直致力于将新兴国家纳入其主导的全球发展伙伴关系,使其承担援助义务,遵从援助规则。货币金融领域的冲突亦十分尖锐和深刻,其问题实质同样是关乎新兴经济体的规则修订,但因原有国际规则不够清晰而使该特征有所淡化。[16]比如汇率问题,相关的国际规则十分模糊,当前争论的焦点问题是围绕事实上的差别性待遇,即新兴国家是否应该继续保留资本项目管制、还是应完全让市场确定汇率。现有金融监管规则实际上也对发展中国家不利,而新兴国家不仅不享有任何特殊待遇,还被列入“系统重要性经济体”加以重点监测。国际格局调整一直在进行,国际谈判陷入僵局亦不少见,但是,新兴经济体大规模崛起带来各大领域原有南北差别性的规则的全面重组,却面临所谓“富国中的穷人”还是“穷国中的富人”的界定难题。[17]这是二战以来的首次。

   北南矛盾和中南矛盾,即较落后的发展中国家与发达国家之间以及新兴国家与较落后的发展中国家之间的矛盾,是体系内部代表性和合法性冲突的主要来源。随着世界格局的三分化,代表性问题的重点发生了一定的移位,即由发展中国家全体转移至发展中国家中的低收入国家。比如非洲国家批评G20是另一个不具有合法性的大国俱乐部,却干预IMF和世行改革,使得他们的投票权实际上不升反降,而真正受益的只是少数“有活力的新兴经济体”。[18]主张提升UN作用的亦主要是立足于保护相对落后的发展中国家的利益。G20的改革是对代表性问题的回应,而一部分改革反而激发了对进一步改革的更大需求,UN的作用与地位问题也再次成为讨论的热点。

   历史来看,利益格局的分化带来了治理机制的分化。UN刚成立时亦是欧美之间经济协调的平台,比如当初《关税与贸易总协定》的谈判便是在ECOSOC决定召开的UN贸易与就业会议框架下组织的。二十世纪60—70年代,石油输出国组织(OPEC)引领发展中国家崛起,UN日益成为维护发展中国家利益的代言人,布雷顿森林机构则主要体现发达国家和资本所有者的利益。G7/8诞生标志着欧洲日本的崛起和北北协调机制的形成,而G20的成立与发展象征着新兴国家崛起在全球经济治理结构中得到体现。他们不仅代表了新的制度形式,亦宣示了新的利益结构。总之,当前全球经济治理的三类机制大体上代表了三类国家的利益:布雷顿森林机构和G8代表的是发达国家利益;UN代表的是发展中国家尤其是低收入国家利益;G20则代表了新兴国家力量的上升。

   (二)问题的出路

   机制层面的努力可缓解体系的代表性和合法性问题,有助于提高体系整体的有效性。现有关于全球经济治理机制的建议仍然集中于如何弥补代表性赤字,希望以包容性促进有效性。[19]在机制内部层面,G20、IMF、WB等自身要求进一步增进代表性;同时,UN内部加强协调,增强整体行动力,提高ECOSOC的作用。WTO总干事拉米主张,全球经济治理体系协调可分为三个阶段,短期而言集中于机制之间的协调,长期而言则应确立G20、IMF、WB及WTO等向UN“国会”报告的问责制度。[20]不过,更彻底的改革提议旨在根本改变G20自我任命的弊端,以全球选区为基础重组G20。比如以经济学家斯蒂格利茨为首的专家小组提出设立由国际专家小组支持的小型“全球经济协调委员会(GECC)”,使UN不仅充当一个议事机构,同样也成为一个思考和行动的决策机构。[21]另有学者提出组建此类集领导力与代表性于一身的新型机构的具体方案,如以IMF、WB现有的执董会结构为模板,成立25人的“全球经济委员会(GEC)”,实行加权投票制,并对IMF、WB的现有选区制度进行重大改革。[22]有意思的是,这些其实并不是全新的提议。早在IMF、WB和 UN成立后不久,二者之间的矛盾初露端倪,便有人提议在UN框架下设立一个新的“经济安全理事会(Economic Security Council)”,在决策机制上采某种“一国一票制”和“加权投票制”的中间形式,以取代ECOSOC。[23]

   这些建议的合理性毋庸置疑,但是其落实的可行性值得怀疑。如上所述,由于资本法则和人的法则的冲突,完美的代表性合法性或许是个无解的命题。合法性不足的负面影响根本依赖于以下两种方式得到缓解。一是内部结构变化,即指落后国家的进一步崛起,以实力和影响力而不是口舌谋得话语权;一是外部结构变化,即指大国或主要国家集团间地缘竞争的上升,亦可为相对落后的发展中国家带来更多的国际空间。发达与新兴国家之间的此种竞争格局正在形成。与漫长的冷战时期以意识形态为界进行的地缘政治竞争不同,我们现在所处的是一个“地缘经济时代”,新一轮的国际竞争将围绕经济竞争而展开。落后发展中国家将成为竞争双方争取的对象,而UN等多边机构可能从中受益。

   对于体系整体的有效性而言,代表性与合法性问题或许已经居于次要的地位,而新兴与发达国家之间的利益协调,将是决定各主要领域治理困境能否突破的最重要变量。危机发生之前的相当长时期,国际制度中的权力分配与力量对比之间的差距越来越大,被认为是安全、经济等各领域全球治理面临的重要问题。这主要是指新兴经济体与发达国家之间关系的不对称性。G20的机制化为该不平衡的修正提供了新的平台,IMF、WB等核心经济机制的治理改革亦使金砖国家为代表的新兴经济体迈入投票权前十之列。此外,还有大量的双边和地区机制可以加强大国之间的沟通。实际上,当下而言,新的平衡点的确立需要的远不仅是机制形式的创新,更是时间和相互间的重复博弈,以让各方对单边或地区行动带来的全球利益受损有更充分的体验和认识,从而产生更真诚的妥协意愿,同时在能力上也有更充分的储备。这个过程或许还需要5至10年。因此,如果全球经济体系的演变周期可以分为三个阶段,即从力量格局变化到决策机制(第一性规则)变化,再到实体规则(第二性规则)变化,那么,我们当前所处的时期更近似第二与第三阶段之间,而机制或许已经不再是下一阶段变革的最主要阻碍因素。

    

   注释:

   [1]James N. Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge: Cambridge University Press, 1997, p.10.

   [2]Stephen Gill, “New Constitutionalism, Democratisation and Global Political Economy”, in Rorden Wilkinson(ed.), The Global Governance Reader, London and New York: Routledge, 2005, pp. 174-186.

   [3]孙伊然:“全球经济治理的观念变迁:重建内嵌的自由主义?”,载《外交评论》2011年第3期。

   [4]Piscal Lamy, “The Role of the Multilateral trading System in the Recent Economic Crisis”, Speech at the University of Warwick, UK, July 15, 2009, http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl132_e.htm

   [5]接受作者访谈的OECD工作人员认为其咨询建议作用仅次于IMF。

[6]Sylvia Ostry, “Coherence in Global Policy-Making: Is this possible”, Canadian Business Economics, October 1999, pp.20-25; David D. Driscoll, “The IMF and the World Bank: How Do They Differ?(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 全球经济治理   二十国集团  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 国际贸易理论
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/69504.html
文章来源:《国际观察》(沪)2013年4期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统