黄学贤:行政诉讼中原告的管辖异议权及其适用情形与程序

选择字号:   本文共阅读 433 次 更新时间:2013-10-21 15:39:54

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黄学贤  
具体来讲,主要有以下一些程序环节在未来《行政诉讼法》的修改时应当尽可能予以完善。 管辖异议的提出时间。申请管辖异议的期限问题主要在于,当事人提出管辖异议是在诉讼的各个阶段都可以,还是仅仅在法庭审理之前。因《行政诉讼法》和原来的司法解释均没有规定管辖异议问题,因此,实践中一般适用民事诉讼制度的相关规定。根据民事诉讼制度的规定,当事人对管辖权有异议的,必须在法定的答辩期内,也就是15日内提出。《若干解释》规定的是当事人提出管辖异议,应当在接到法院应诉通知之日起10日内提出。这里的时间与行政诉讼被告的答辩期也是一致的。也就是说,无论民事诉讼还是行政诉讼,当事人提出管辖异议,只能在案件受理后法院进入审理程序之前。如果当事人逾期提出管辖异议,即使异议的理由成立,法院也不予审查。但是,如果案件在进入审理程序后,当事人发现受诉法院存在管辖上的问题,审理程序还是照常进行下去吗?如果按照现行规定继续进行审理程序,如何能做到案结事了呢?笔者认为,不妨参照《行政诉讼法》第51条关于撤诉之规定,[14]当事人可以在案件受理后,裁判作出之前提出管辖异议。 管辖异议的申请方式。在《民事诉讼法》中没有规定管辖异议的申请方式,《若干解释》中规定提出管辖异议的形式必须是书面形式。但对书面形式中的具体内容没有明确规定。澳门法律明确规定管辖异议必须书面提出申请并且附上理由。这一做法值得借鉴。 这实际上涉及到当事人提出管辖异议的理由。当事人提出管辖异议时,当然应该有明确否定受案法院实施管辖的意思表示。但是,该当事人应否进一步列举事实和依据以证明该法院不享有管辖权?或者该案应由其他人民法院管辖更合适?从性质上讲,管辖异议是当事人与人民法院在管辖问题上的争议和分歧。由于管辖权是审判权的合法性基础,管辖具有较强的法定性,而且受理案件是法院的职权行为,因此,人民法院应该为自己行使管辖权找到合法的理由和依据。不能按照“谁主张、谁举证”原则要求当事人提供否定管辖权的事实和依据,在当事人主张的理由不成立时,也不能因当事人异议主张不成立而使本不应行使管辖权的法院行使管辖权。因此,即使当事人异议理由不正确,只要受案法院在事实上不享有管辖权,异议也算成立。所以,管辖的依据还是由人民法院以职权审查为合理。 [15] 管辖异议的审查程序。首先,在对管辖异议审查程序中,应当明确规定审查组织。从程序公正角度讲,由立案庭进行统一审查较为合理。当然原先立案的法官不得参与管辖异议的审查。现行制度中并没有规定当事人提出管辖异议之后法院的审查程序,是为不足。法院在接到当事人管辖异议的申请后,应当根据案件本身适用的程序来进行审查,即如果案件适用简易程序的,则对当事人的管辖异议申请就适用简易程序进行审查,[16]如果案件适用普通程序的,则对当事人的管辖异议申请适用普通程序进行审查。而不管是适用简易程对当事人的管辖异议申请进行审查,还是适用普通程序对当事人的管辖异议申请进行审查,设立管辖异议听证制度均为必要。 当事人依法提出管辖异议申请之后,该行为即产生相应的法律效力。法院应当在规定的时间内予以审查并作出相应的决定(现行制度没有规定法院审查的时间),而且应当将决定书面告知当事人(包括各诉讼主体)。管辖异议成立的,法院应当在规定的时间内将案件移送到适格的法院(现行制度没有规定该时效)。 管辖异议的审查内容。法院在接到当事人的管辖异议申请之后审查什么,这是一个必须解决的问题。司法实务中主要有以下三种做法,即形式审查、实质审查和形式审查为主,实质审查为辅。主张对管辖异议申请只进行形式审查的理由是:第一,管辖权异议是一项程序性救济制度,其救济效果发生的期限仍在案件的程序审理的范围之内,尚不涉及到任何实体问题的处理。第二,这种审查的目的在于确定法院对案件的管辖权,当事人在起诉阶段所提供的证据和事实仅足以达到可立案受理的程度,至于其所提供的材料是否真实、合理合法,只有在案件进入实体审理之后才能认定。所以,对管辖权异议进行程序性审查仅应以当事人提供的材料能够在形式上确定管辖权就可以;第三,如果对管辖权的审查渗入了实体审查的因素,属于诉讼程序的非法超越。对实体的审查固然可以明确案件的管辖权,但此时该案到了事实已审查清楚,证据已充分认定的地步,可以直接进行实体裁判了。这显然违备了程序公正和正当性原则。主张对管辖权异议申请应当作实体审查的理由是:按照立法精神,法院对案件无管辖权,则排除法院对该案的审判。因此,对管辖权的审查应是实质性的,这样做有利于审判的稳定和公正。主张对管辖异议申请以形式审查为主,实质审查为辅的理由是,管辖权异议属于程序性问题,因此对这种程序性问题进行审查时当然以形式为主。但该审查的目的在于确定案件的管辖权,为了保证法院正确地行使对案件的管辖权和审判权,辅之以一定的实体审查是极为必要的,也有利于诉讼的顺利进行。[17]虽然该学者的研究是针对民事诉讼中的管辖异议问题的,但在行政诉讼的司法实践中情况也大抵如此。 笔者认为,就诉讼中管辖异议的性质和诉讼中不同阶段具有不同特点及要求等因素的考量,法院对管辖异议审查只能是形式审查。这是程序正义和诉讼公正的必然要求。 根据现行制度规定,当事人提出管辖异议申请,法院经审查认为异议成立的,裁定将案件送有管辖权的法院。也即是说管辖异议成立的,由法院依职权移送。但仔细考量便可发现这样的规定其实也并非科学。因为从程序上来讲,选择诉讼法院是当事人的权利。因此,如果法院认为当事人管辖异议请求成立的,应当交还异议提出者,由其自己决定。当然为了简化程序,可以由当事人参与决定管辖法院,再由法院移送。 管辖异议能否进入再审程序。对管辖异议的裁定,当事人是可以上诉的。但是当事人对管辖异议能否申请再审呢?对此目前的行政诉讼制度中没有明确的规定。在现行民事诉讼制度中有相关规定。 有学者认为,管辖权异议裁定生效后原则上不能进入审判监督程序。因为对管辖权异议的裁定是对法院有无管辖权所作出的判断,不涉及对当事人实体权利的处理。它与法院作出的不予受理和驳回起诉的裁定有着本质的区别。不予受理和驳回起诉的裁定作出后,当事人的实体权利已经因程序上的瑕疵无法进入实体审理程序而不可实现,案件审理宣告终结。在这两种裁定生效之后,当事人通过诉讼追求实体权利或利益的可能性已经被消除,所以在这两种裁定确有错误的情况下,应当赋予当事人一条救济途径。[18]《最高人民法院在关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第208 条曾经规定:“对不予受理和驳回起诉的裁定,当事人可申请再审。”这一规定也排除了当事人对管辖权异议终审裁定申请再审的权利。但是,为了进一步保证诉讼的公正,2007 年10 月25 日颁布的《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第4条规定:“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:…(七)违反法律规定,管辖错误的;…”这一修改明确了管辖错误可以进入再审程序。2007年民事诉讼法修改将管辖错误作为再审事由予以规定,在学界产生了不同意见。有学者提出了“救济足够论”、“无足轻重论”、“成本过高论”、“诉权滥用论”以及“形式标准不符论”等诸多观点予以反对。[19]甚至有学者认为,再审程序属于非常救济程序,所有进入再审程序的判决或裁定都应是已作出实体处理的,如果案件仍处于审理阶段而未终结,那么再审的前提就不成立。所以若以再审程序追回管辖权就会出现在受移送法院对案件进行实体审理的同时,移送法院又对案件的管辖权进行再审的混乱现象。这有违民事裁定的立法宗旨,也与讲究诉讼效率的法律原则相悖。从法律上讲,允许对生效管辖权异议启动再审程序也有违管辖权恒定原则,这会导致纷争再起,不利于案件的公正、有序审理。因此说,管辖权异议裁定生效后,原则上是不能对其启动再审程序的。所以,该学者认为2007年的修改规定过于僵化。该学者进一步认为,法院对案件作出的判决发生法律效力后,如果当事人仅就管辖权问题提出再审申请,法院原则上是不能支持的,如果当事人对驳回管辖权异议的裁定和判决一并申诉的,法院经过复查,发现管辖权虽有错误,但判决正确的,应当不再变动;如经复查,认为管辖权和判决均确有错误,应按审判监督程序处理,经过再审或者提审,原判决和裁定均被撤销的,应将案件移送给有管辖权的人民法院审理。[20] 但也有学者认为,2007年修改民事诉讼法时将管辖错误作为再审事由加以规定,这是一大亮点。实践证明,此规定对于强化司法中的程序正义、克服地方保护主义、消弭争抢管辖等乱象,是价值的。现在理论上对此提出的种种质疑,如“救济足够论”、“无足轻重论”、“成本过高论”、“诉权滥用论”以及“形式标准不符论”等等,都是经不起推敲的,因此,应当坚持这一规定。[21]有学者认为:“一、二审驳回管辖权异议的裁定发生法律效力的,法院应当继续审理。法院对案件作出判决发生法律效力后,当事人对驳回管辖权异议的裁定和判决不服并申诉的,法院经过审查发现管辖权错误但判决正确的,应不改变管辖裁定;如果发现管辖裁定和判决均有错误的应当按照审判监督程序提起再审。” [22] 笔者认为,从确保程序公正进而提升司法公信力的高度讲,行政诉讼中应当允许管辖异议裁定进入审判监督程序。况且,根据《行政诉讼法》第62条、63条、64条关于行政诉讼审判监督程序之规定,将管辖异议纳入审判监督程序也可以找到相应的法律依据。那种认为所有进入再审程序的判决或裁定都应是已作出实体处理的观点,是不能成立的。 当事人获知管辖异议权的途径、时效。对此,目前行政诉讼制度中尚没有明确的规定。在这一问题上,不妨参照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第8条的规定。该条规定:“人民法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时,应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果,并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。”当然该规定也有不足,即如果法院没有履行告知义务,其不利后果由谁承担。根据法律规范的要素规则,其不利后果理应由法院承担。所以在完善行政诉讼管辖制度时,应当弥补上述规定的缺陷。明确要求法院在向当事人发出案件受理通知书或者应诉通知时,应当书面告知其有权提出管辖异议以及异议的期限和方式,并将与管辖有关的内容一并告知,以便当事人更好地实现该项权利。同时明确规定法院没有履行该项义务时应当承担的不利后果。这也是充分发挥管辖异议制度作用的有效途径之一。 注释: 本文为2010年江苏高校哲学社会科学重点研究基地苏州大学公法研究中心重大招标项目“行政程序与行政诉讼法律制度研究”(2010JDX M040)的阶段性成果。 [①] 杨寅、吴偕林:《中国行政诉讼制度研究》,中国法制出版社2001年出版,第141页。 [②] 张勇:《论管辖权异议及立法之完善》,《湖北三峡学院学报》1999年第2期。 [③] 张勇:《论管辖权异议及立法之完善》,《湖北三峡学院学报》1999年第2期。 [④] 最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第144条规定:“当事人撤诉或人民法院按撤诉处理后,当事人以同一诉讼请求再次起诉的,人民法院应予受理。” [⑤] 《若干解释》第36条规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理。” [⑥] 参见姜伟、王建华:《行诉第三人能否提起管辖权异议》,《人民法院报》2012年2月29日。 [⑦] 参见姜伟、王建华:《行诉第三人能否提起管辖权异议》,《人民法院报》2012年2月29日。 [⑧] 参见张树义主编:《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》,中国政法大学出版社2000年出版,第74-75页;杨寅、吴偕林主编:《中国行政诉讼制度研究》,人民法院出版社2004年出版,第144-145页。 [⑨] 李浩:《论级别管辖权异议制度的完善》,《法学评论》2009年第3期。 [⑩] 陈庆莲:《论行政诉讼原告的管辖异议权》,《科技文汇》2010年第8期。 [11] 杨雅妮等:《再论原告的管辖异议权》,《甘肃政法成人教育学院学报》2007年第6期。 [12] (德)胡芬:《行政诉讼法》,法律出版社2003年出版,第238页。 [13] 白绿铉:《日本新民事诉讼法》,中国法制出版社2000年出版,第36页。 [14] 《行政诉讼法》第51条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。” [15] 张建良:《论民事诉讼管辖权异议制度的完善》, [16] 最高人民法院在2011年11月发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》,使行政诉讼适用简易程序有了基本依据。 [17] 杨路:《管辖权异议若干问题探讨》,北大法律信息网。 [18] 参见杜军伟:《试论如何完善管辖权异议制度》,《行政事业与财务》2011年第2期。 [19] 参见汤维建:《管辖错误作为再审事由不宜删除》,《法学家》2011年第6期。 [20] 参见杜军伟:《试论如何完善管辖权异议制度》,《行政事业与财务》2011年第2期。 [21] 参见汤维建:《管辖错误作为再审事由不宜删除》,《法学家》2011年第6期。 [22] 甘文:《行政诉讼司法解释之评论——理由、观点与问题》,中国法制出版社2000年出版,第59页。 黄学贤,男(1963、3——),苏州大学法学院教授、博士研究生导师,法学博士。主要研究方向:行政法学、行政诉讼法学。 来源:《甘肃行政学院学报》2012年第5期。

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